Close
/ B&F Plus / Slađana Sredojević: Javno-privatno partnerstvo u Jugoistočnoj Evropi
BiF Analize Čitajte B&F online

Slađana Sredojević: Javno-privatno partnerstvo u Jugoistočnoj Evropi

partnerstvo
Redakcija BIF on 16/04/2013 - 10:22 in B&F Plus, Biznis

This post has already been read 3559 times!

Tehnike projektnog finansiranja u zemljama Jugoistočne Evrope primenjivane su uglavnom u sektorima saobraćaja i energetike. Ovi projekti se oslanjaju na finansiranje stranom valutom i koriste tehniku projektnog finansiranja, jer su njihovi autputi namenjeni globalnom tržištu i donose prihode u stranoj valuti. S obzirom na to da tržišni rizici značajno utiču na potencijalni ishod kod većine projekata, projektno finansiranje se rado primenjuje u sektorima u kojima se prihodi mogu definisati i u značajnoj meri obezbediti. Projekti infrastrukture finansirani sredstvima privatnog sektora na osnovu dugoročnog ugovora o koncesiji sa javnim sektorom sa ugovorom o kupovini (power purchase agreement) koji obezbeđuje kupca krajnjeg autputa, uspešno su privukli nekoliko investicija projektnim finansiranjem. Stoga ne postoji očigledna prepreka zbog koje se tehnike ne bi mogle adaptirati za ostale nefinansijske sektore, tj. socijalnu infrastrukturu kao što su privatno finansirane zdravstvene ustanove i zatvori. Čak i ukoliko postoje objektivne prepreke za primenu tehnika projektnog finansiranja, PPP u zemljama Jugoistočne Evrope, kao i ostale zemlje narastajućih tržišta prirodno se upućuju na isksustva razvijenih zemalja na čijim tržištima su se najpre realizovali projekti ekonomske infrastrukture, a nakon akumuliranog znanja i iskustva, razvili i projekti socijalne infrastrukture.

partnerstvo

Međutim, samo otvaranje tržišta javnih usluga privatnom sektoru nije samo po sebi dovoljno i ne predstavlja automatsko rešenje. Neke od prepreka se nalaze u samom PPP konceptu, tj. u njegovoj kompleksnoj strukturi i procesu. Njegova kompleksnost ogleda se u brojnim interakcijama svih strana uključenih u projekat, kao i u efektu koji projekat ima na javni sektor. Pripremne radnje moraju biti sistematične, sam proces dugotrajan, a jaka politička (institucionalna, ne samo personalna) podrška neophodna. Ukoliko se teži uspešnom razvoju i implementaciji PPP koncepta, neophodno je obezbediti niz stimulativnh faktora i otkloniti eventualne postojeće prepreke, koje se u zemljama Jugoistočne Evrope ogledaju u sledećem:

Finansijska pismenost/edukacija. U regionu Jugoistočne Evrope postoji nedovoljna edukacija iz oblasti javno-privatnog partnerstva, naročito u segmentu razvoja i kontrole procesa projektnog finansiranja. Takođe, postoji nedostatak relevantnih informacija o budućim kretanjima saobraćaja na određenim deonicama, nedostatak projekcija o kupovnoj moći stanovništava ili korisnika infrastrukturnih usluga, i ostalih determinanti tražnje. Elementarna, specijalistička i nepristrasna upućenost u prednosti i nedostatke PPP koncepta i u iskustva drugih zemalja i projekata, predstavlja preduslov Sine qua non za bilo koji korak u procesu donošenja odluke ili samog ulaska u implementaciju PPP projekta/programa. Upravo u neispunjenosti ove pretpostavke leži objašnjenje neuspeha mnogih projekata. Dakle, politička podrška projektu je potreban (i u svim zemljama prisutan), ali ne i dovoljan uslov za uspešnu implementaciju PPP koncepta. Neophodno je postojanje minimalnog fonda ekspertize i iskustva koje prema PPP konceptu ne sme imati unapred izgrađen stav: ni afirmativan, ali ni suviše kritičan. Ekspertske Pro i Con argumente bi trebalo iznositi samo na nivou svakog pojedinačnog projekta.

Sladjana G. SredojevicOrganizacija PPP aktivnosti u okviru javnog sektora – PPP Task Force. Postojanje jedinica za implementaciju PPP na nivou zemlje, regiona ili lokalne samouprave predstavlja takođe nedovoljno ispunjen preduslov za implementaciju ovog koncepta u regionu. Prvenstveno, važno je imati jedinicu za implementaciju PPP na nivou zemlje, koja će istovremeno predstavljati i ekspertski centar. Bez postojanja posebnih organizacionih delova na strani javnog sektora (PPP Task Force, na primer) koji će sintetizovati iskustva drugih zemalja i putem regionalne povezanosti razmenjivati ista i time jačati kapacitet sopstvene administracije, nije moguće uspešno sprovoditi PPP projekat. Ukoliko nema ove organizacije, kapacitet i veštine javne administracije su uglavnom veoma limitirani kada je reč o pregovaranju i vođenju postupka dodeljivanja ugovora privatnom sektoru.

Pravni okvir. U zemljama Jugoistočne Evrope ne postoji poseban pravni okvir za implementaciju PPP koncepta, osim u Grčkoj. Partneri javnom sektoru su najčešće strane kompanije, koje se nenaviknute na brojne administrativne barijere veoma teško suočavaju sa dodatnim restrikcijama u zemlji. Pored toga, PPP projekti veoma često zahtevaju veliki broj dozvola, saglasnosti i administrativnih odluka (rešenja). Stoga robustan sistem privrednih zakona mora biti na snazi, jer interesi privatnog sektora moraju biti zaštićeni bar postojećim propisima, ukoliko ne postoji specifičan zakon koji reguliše PPP implementaciju. Takođe, veoma restriktivan postupak javnih nabavki najčešće ne vodi postizanju veće discipline, nego između ostalog i veoma negativno utiče na implementaciju PPP koncepta. Na primer, u Poljskoj, ukoliko se sklapa ugovor o javnim nabavkama na period duži od tri godine, neophodna je saglasnost predsednika uprave za javne nabavke. Sve ovo znači da vladine agencije i institucije javnog sektora moraju aktivno podsticati uključenje privatnog sektora u projekte infrastrukture ili usluga od javnog značaja ukoliko vlada ima opredeljenje ka afirmaciji ovog načina finansiranja.

Finansiranje. Iako su u bankarskim sektorima zemalja regiona na raspolaganju mnoge tehnike koje smanjuju i omogućavaju adekvatno upravljanje rizicima, percepcija visokog rizika u tehnici projektnog finansiranja je u mnogim zemljama Jugoistočne Evrope veoma visoka i teško ju je prevazići. Po definiciji, rizik se sastoji iz nekoliko komponenti koje mogu biti pokrivene od strane međunarodnih finansijskih institucija, ili aranžmanom „uzmi i plati“ (take and pay). Kada je reč o zemljama Jugoistočne Evrope, kreditni rizik zemlje ima poseban značaj, jer privatne komercijalne banke nisu spremne da uđu na tržišta koje imaju slabosti u smislu pravnog i regulatornog okvira, što je tipično za sva narastajuća tržišta. U skoro svakoj od ovih zemalja, postoje ograničenja javnog sektora u pogledu zaduženja na nivou države, regiona ili lokalne samouprave, što organičava ili čak i sprečava ulazak u dugoročni aranžman sa privatnim sektorom u cilju realizacije PPP projekta.

Porezi. Postojeći poreski sistem u zemljama regiona Jugoistočne Evrope je uglavnom indiferentan u odnosu na PPP projekte. Važno je napomenuti da iskustva razvijenih zemalja ukazuju na činjenicu da je dobra mera poreskih olakšica neophodna u svakom projektu kojim se želi motivisati privatni sektor. Kompleksnost PPP koncepta otvara mogućnosti da se poreske olakšice uvedu u više njegovih važnih elemenata. Na primer, da li postoje subvencije od strane javnog sektora namenjene za pokrivanje oporezivog dela PPP projekta, da li je imovina koja se koristi u PPP projektu izuzeta iz poreske obveznice, itd.

Računovodstveni tretman. Određivanje odgovarajućeg računovodstvenog tretmana PPP projekata je, na osnovu iskustva razvijenih zemalja, komplikovano pitanje koje uvek iznova stvara dilemu u odgovoru: u čijim bilansima bi imovina regulisana PPP ugovorom trebalo biti evidentirana? Problem u ovom pitanju se uvek bazira na sledećem: evidentiranje imovine nad projektom u bilansima, istovremeno znači i preuzimanje odnosne obaveze na računima. Zato ne postoji jedan unifikovan odgovor, nego smernica: imovina koja proističe iz PPP ugovora treba da bude evidentirana u bilansima one strane koja je u najvećoj meri preuzela ekonomske rizike u vezi sa upotrebom imovine, i koja je sposobna da u najvećoj mogućoj meri realizuje i upravlja ekonomskim koristima imovine. Stoga je neophodna analiza svakog pojedinačnog slučaja u cilju određivanja relevantne strane koja u svojim bilansima (knjigovodstvu) evidentira obaveze po PPP projektu, fokusirajući se na varijabilnost prihoda tokom vremena, varijabilnost troškova i sposobnosti strana da upravljaju rizicima. Međunarodni standardi umnogome podržavaju ovakav pristup, ali to ne čine i nacionalni računovodstveni propisi u mnogim zemljama, čime se stvaraju brojne nejasnoće i mogućnosti za često neopravdano vanbilansno evidentiranje imovine od strane javnog sektora.

Javno mnjenje. Neophodan je široki javni konsenzus u vezi sa učešćem privatnog sektora u obezbeđenju infrastrukture, a naročito kod projekata čija je tehnika projektnog finansiranja bazirana na putarinama (ili drugim naknadama koje plaćaju krajnji korisnici). Na primer, većina pokušaja da se finansiraju infrastrukturni projekti bazirani na putarinama u mnogim zemljama Istočne Evrope bila je neuspešna, uz samo dva izuzetka koja su se završila uspešno: autoput M5 u Mađarskoj i autoput M4 u Poljskoj (Katovice-Krakov). U zemljama sa bivšim planskim privrednim sistemima, postoji veliko nasleđe u percepciji uloge i značaja javnog sektora u obezbeđenju besplatne infrastrukture i drugih usluga od javnog značaja, tako da je veoma teško odjednom prihvatiti koncept finansiranja koji sa sobom nosi i obavezu krajnjih korisnika za plaćanjem naknada. U isto vreme, u ovim zemljama postoji i kombinacija više drugih otežavajućih faktora: nedovoljan saobraćajni promet, niska kupovna moć stanovništva/korisnika, ograničena raspoloživost drugih alternativnih deonica, što sve zajedno znači da se sa velikom verovatnoćom može tvrditi da su modeli privatnih koncesija i ostale PPP forme koje su bazirane na plaćanju krajnjih korisnika (user tolls) u mnogo manjoj meri profitabilni u narastajućim tržištima nego što je to slučaj u zemljama Zapadne Evrope i drugim razvijenim zemljama.

knjiga

(Iz knjige Slađane Sredojević Javno-privatno partnerstvo, Arhipelag/IEN, 2010)

Send Us A Message Here

Your email address will not be published. Required fields are marked *