Kada su se zemlje u regionu poput Litvanije, Letonije i Rumunije suočile sa deficitom kakv mi imamo danas, preduzele su snažne mere štednje pokazuje uporedna analiza uspešnih fiskalnih konsolidaciju u Evropi koju je na svom sajtu objavio Fiskalni savet Srbije. Ceo izveštaj možete naći ovde, a u ovom tekstu donosimo lekcije koji se tiču Srbije.
Izuzetno loše stanje javnih finansija u Srbiji stavlja je u poziciju zemalja koje su bile prinuđene da sprovedu veoma oštre fiskalne konsolidacije. Prema procenama Fiskalnog saveta, budžetski deficit u 2014. godini bi mogao dostići 8,5% BDP-a, a dug opšte države je već premašio nivo od 70% BDP-a. Komparativna analiza fiskalnih kretanja u Srbiji i uporedivim zemljama koje su bile teško pogođene krizom, a zatim sprovele uspešnu fiskalnu konsolidaciju, pokazuju da je deficit već na nivou posle kojeg su, na primer, u Litvaniji, Letoniji i Rumuniji preduzete snažne mere za ponovno uspostavljanje fiskalne održivosti. Suočene sa minusom u državnoj kasi od oko 9% BDP-a u 2009. godini i naglim rastom javnog duga (koji je prethodno bio na veoma niskom nivou od ispod 15% BDP-a), ove zemlje su odlučnim merama štednje tokom narednih nekoliko godina smanjile deficit za oko 6% BDP-a i stabilizovale nivo javnog duga. Pet godina posle njih, Srbija se nalazi pred bar jednako velikim izazovom – da bi se obuzdao dalji rast javnog duga, koji je u međuvremenu više nego udvostručen, neophodno je manjak u budžetu u narednih 3-4 godine smanjiti, takođe, za oko 6% BDP-a. Već zabrinjavajuće visok nivo javnog duga i privreda koja zbog izostanka nužnih strukturnih reformi i dalje nije dostigla pretkrizni nivo proizvodnje, dodatno komplikuju početnu pozicije Srbije u teškom procesu ozdravljenja javnih finansija. Međutim, dalje odlaganje oštrog fiskalnog prilagođavanja nije opcija. Za zemlju nivoa razvijenosti poput Srbije to bi, sasvim izvesno, bio put ka krizi javnog duga.
Šta treba uraditi
Za stabilizaciju javnog duga u Srbiji neophodno je smanjiti deficit za oko 6% BDP-a, što je uporedivo sa prilagođavanjem u baltičkim zemljama, Rumuniji i Portugalu. Prema ocenama Fiskalnog saveta, budžetski deficit od oko 8,5% BDP-a na kraju 2014. godine je neophodno smanjiti na ispod 3% BDP-a (za oko 2 mlrd evra12) da bi se javni dug stabilizovao do 2017. godine. Tako veliko fiskalno prilagođavanje je, od uporedivih evropskih zemalja, na uspešan način sprovelo tek nekoliko njih: Letonija, Estonija, Litvanija, Rumunija i Portugal13 . Za postavljanje javnih finansija na održivu putanju, sve nabrojane zemlje bile su prinuđene da budžetski manjak od 9-10% BDP-a spuste na nivo od oko 3% BDP-a. Stoga, fiskalni izazovi koji u narednom periodu stoje pred Srbijom u cilju izbegavanja krize su sasvim uporedivi sa iskustvima analiziranih zemalja. Napominjemo i da su mnoge od njih u fiskalnu konsolidaciju krenule sa nivoom javnog duga od oko 15% BDP-a, dok je dug opšte države u Srbiji već dostigao 70% BDP-a. To dodatno otežava zaokret rastuće putanje javnog duga i čini Srbiju ekstremno ranjivom na potencijalne šokove iz eksternog okruženja (na primer, rast kamatnih stopa u SAD bi mogao već naredne godine dovesti do znatno nepovoljnijih uslova zaduživanja za zemlje u razvoju poput Srbije).
Smanjenje plata i penzija za 15% nije presedan – druge zemlje su smanjivale i više. Međunarodna iskustva pokazuju da je oštro smanjenje plata u javnom sektoru, a nekad i penzija, uobičajeni recept za smanjenje budžetskog deficita, onda kada prilagođavanje mora biti veliko. Zemlje koje su se našle u sličnim fiskalnim problemima kao Srbija smanjivale su plate po stopi od 15% do čak 30% (Letonija i Litvanija do 30%, Rumunija 25% itd.), dok je rez na penzijama bio nešto manji – 11% do 12%. Ako uporedimo ova smanjenja sa prethodnim smanjivanjem plata i penzija u Srbiji (solidarni porez samo na plate preko 60.000 dinara, bez smanjivanja penzija), zaključujemo da je dosadašnji odgovor Srbije na moguću fiskalnu krizu neadekvatan. Naime, uštede koje je solidaran porez doneo su ekvivalentne smanjenju zarada u javnom sektoru od oko 3% – do deset puta manje u poređenju sa analiziranim zemljama. Nedostajuće uštede od oko 800 mln evra (kada se uzmu u obzir maksimalni mogući efekti ostalih mera iz paketa fiskalne konsolidacije) moguće je obezbediti samo oštrijim rezom na platama i penzijama (po 15% ili nešto manje uz povećanje PDV-a), što iskustva drugih zemalja potvrđuju.
Smanjenje plata i penzija ne donosi samo uštede, to je i važna strukturna mera koja ispravlja najveće budžetske neravnoteže. Ubedljivo najveće budžetske stavke u Srbiji su rashodi za plate i penzije – za zarade u javnom sektoru izdvaja se oko 11% BDP-a i za penzije oko 14% BDP-a (dok je održivi nivo za zemlje sličnog nivoa razvijenosti 8% BDP-a za plate i 10% BDP-a za penzije). Osnovni razlog nesrazmerno visokog izdvajanja za penzije u odnosu na mogućnosti domaće privrede bilo je neopravdano povećanje penzija tokom 2008. godine za oko 20%. Sličnu grešku napravile su i Litvanija i Rumunija – veliko povećanje penzija i plata pred parlamentarne izbore krajem 2008. godine stvorilo je ogromnu rupu u budžetu koja je morala biti zatvorena da bi fiskalna konsolidacija mogla biti uspešna. Litvanija je potom linearno umanjila penzije za 11%, dok je Rumunija izbegla nominalno smanjenje penzija, ali po ceni povećanja PDV stope sa 19% na 24%.
Fiskalna konsolidacija može da umanji izglede za privredni rast u kratkom roku, ali je preduslov za ostvarivanje bilo kakvog rasta u dugom roku. Svetska ekonomska kriza, i u manjoj meri snažna front-loaded fiskalna konsolidacija, uticala je da privrede baltičkih zemalja tokom 2009. godine budu u dubokoj recesiji, a tokom 2010. godine uglavnom u stagnaciji. Međutim, već od 2011. godine ostvaruju zavidne stope rasta od preko 5%, među najvišim u Evropi, što je uspeh koji se pripisuje efikasno sprovedenim strukturnim reformama i vraćanju javnih finansija na održivu putanju. Drugačiji primer pruža Rumunija, koja je sa fiskalnom konsolidacijom i strukturnim reformama krenula tek krajem 2010. godine, kada je kriza već uzela maha. Iako ostvaruje privredni rast od oko 2% godišnje u proseku, to je i dalje ispod potencijala ove zemlje što se objašnjava slabostima u implementaciji strukturnih reformi. Srbija, koja sa ozbiljnim strukturnim reformama i fiskalnom konsolidacijom kasni već pet godina u odnosu na baltičke zemlje, ima privredu koja poslednjih godina ne raste – prosečna stopa rasta u periodu 2012 – 2014. godina je 0%. Boljim performansama domaće privrede očigledno nije pomogao ni sve veći manjak u državnoj kasi, što sugeriše da ni smanjivanje tog deficita verovatno neće mnogo odmoći. Problem srpske privrede je strukturne prirode i mora se rešavati sistematskim i dobro pripremljenim strukturnim reformama. Fiskalna konsolidacija i makroekonomska stabilnost, kao njena posledica, mogu pružiti važnu podršku na putu ozdravljenja čitave privrede.
Na pune efekte od ostalih mera, izuzev plata i penzija, mora se čekati 2-3 godine i nisu u potpunosti izvesni. Uz 800 mln evra, koji bi se obezbedili smanjenjem plata i penzija za, ostatak neophodnog prilagođavanja od oko 1,2 mlrd evra bi trebalo obezbediti dovođenjem u red javnih preduzeća, suzbijanjem sive ekonomije, racionalizacijom zaposlenosti u javnom sektoru i drugim strukturnim reformama. Prvi reformski koraci su već napravljeni u drugoj polovini 2014. godine – penzijska reforma, promene u radnom zakonodavstvu i zakonu o privatizaciji su izuzetno važni za privredni ambijent ali i domaće javne finansije, a postoje snažna uveravanja da bi predlog reforme zapošljavanja u javnom sektoru mogao biti završen do kraja ove godine. Međutim, najveći efekti očekuju se od reformi javnih preduzeća i suzbijanja sive ekonomije, a međunarodna iskustva pokazuju da to neće biti ni brzo ni lako.
Portugal od početka krize pokušava da dovede u red preduzeća u državnom vlasništvu, a teškoće u tom procesu su osnovni razlog probijanja rokova za završetak fiskalne konsolidacije. Česta odstupanja od planirane dinamike reformi su, iz godine u godinu, zahtevala traženje novih ušteda na strani državnih rashoda. Stoga, ukoliko bude bilo kakvih odlaganja u procesu sređivanja stanja u EPS- u, Srbijagas-u, Železnicama, Železari Smederevo i drugim preduzećima, ni smanjivanje plata i penzija za 15% neće biti dovoljno. Takođe, ambiciozne najave o ogromnim uštedama po osnovu suzbijanja sive ekonomije mogu se pokazati teško ostvarivim u praksi. Primera radi, iako i baltičke zemlje i Rumunija imaju obim sive ekonomije sličan onom koji se procenjuje za Srbiju, nijedna zemlja nije postigla značajan rast prihoda po osnovu njenog suzbijanja (u Litvaniji je procenjeno da su ukupni efekti tek 0,5% BDP-a, po osnovu rasta prihoda od indirektnih poreza).
Prema procenama Fiskalnog saveta, mogući efekti borbe protiv poreskih utaja su 300 – 350 mln evra, međutim, da bi se i to postiglo biće neophodne sistemske mere i ozbiljna reforma poreske administracije, a ne ad hoc rešenja. Razvodnjavanje mera štednje u prošlosti osudilo je na neuspeh prethodne pokušaje dovođenja javnih finansija Srbije u red. Pogoršanje fiskalnih tokova i rast javnog duga preko zakonom definisane granice od 45% BDP-a, pokrenuli su javnu debatu tokom 2012. godine o neophodnosti hitne fiskalne konsolidacije u Srbiji.
Fiskalni savet je u maju 2012. godine objavio publikaciju „Predlog mera fiskalne konsolidacije 2012-2016. godine“, sa detaljnim pregledom mera neophodnih za smanjivanje deficita za, tada potrebnih, 1 mlrd evra. Navodimo neke od mera koje su, smatramo, bile ključne za ozdravljenje javnih finansija: zamrzavanje plata i penzija tokom 2013. godine, poreska reforma koja uključuje i povećanje nekih poreskih stopa (npr. rast PDV sa 18% na 22% i sa 8% na 10% uz istovremeno smanjenje fiskalnog opterećenja rada15), povlačenje ili modifikaciju fiskalne decentralizacije, racionalizacije u okviru javne uprave itd. Takođe, dati su i konkretni predlozi strukturnih reformi u više oblasti: penzijska reforma, reforma javnih i državnih preduzeća, reforma sistema zarada i zapošljavanja u državnom sektoru i dr.
Međutim, mere štednje koje su zaista uvedene davale su znatno manje efekte od onih koje je predlagao Fiskalni savet, a u poređenju sa merama koje su preduzimale druge zemlje – efekti su bili mnogostruko manji. Na primer, umesto zamrzavanja plata i penzija uvedena je umanjena indeksacija, PDV stopa je povećana ali u manjoj meri, odustalo se od fiskalne devalvacije i sl. Što je još važnije, sprovođenje strukturnih reformi praktično nije ni započeto, a to je vodilo ka snažnom rastu rashoda. Nereformisana javna preduzeća nastavila su da prave sve veće gubitke i tako postala ozbiljan fiskalni trošak, država je morala da interveniše u bankarskom sektoru, rast raznih subvencija, uvođenje trinaeste penzije – samo su neke od mera koje su i više nego „potrošile“ sve efekte konsolidacije.
Propuštene šanse i odlaganje nužnog fiskalnog prilagođavanja, iz godine u godinu zahtevaju sve bolnije mere štednje. Dok je 2012. godine verovatno bilo dovoljno zamrzavanje plata i penzija, uz sve ostale mere iz paketa, već 2013. godine problemi domaćih javnih finansija su narasli do razmera kada je potrebno nominalno smanjenje plata i penzija. Fiskalni savet je tada predlagao uvođenje solidarnog poreza na plate u javnom sektoru iznad 40.000 i penzije iznad 25.000 dinara, opet uz sve druge mere i reforme, ali se Vlada odlučila na varijantu solidarnog poreza na zarade iznad 60.000 dinara – sa višestruko manjim efektima. Neadekvatni odgovori na probleme javnih finansija u prošlosti doveli su do toga da je u 2014. godini potrebno smanjivanje plata i penzija koje je ekvivalentno njihovom umanjenju za 15%. Ukoliko se i sada, umesto potrebnih 800 mln ušteda na platama i penzija, odabere neki drugi modalitet njihovog smanjivanja koji bi doneo 300 – 350 mln evra ušteda, vrlo je moguće da bi na jesen 2015. godine bilo neophodno novo umanjenje. Poređenja radi, podsećamo da je slične efekte (oko 250 mln evra) dao i paket iz oktobra 2013. godine (solidarni porez + podizanje niže stope PDV-a sa 8% na 10%), a da su one potrošene već u prvoj polovini 2014. godine.