Domaće iskustvo u sudskom tretmanu žalbi kompanija za koje je Komisija za zaštitu konkurencije utvrdila da su učestvovale u nekom obliku kartelskog ponašanja je suviše malo da bi se moglo uporediti sa rezultatima istraživanja Centra za Evropska ekonomska istraživanja iz Majnhajma (ZEW), koje je pokazalo da su u nekim slučajevima više sudske instance bile sklone da najoštrije kazne Evropske komisije znatno umanje, čak i kada je reč o vođama kartela i višestrukim prekršiocima fer tržišne utakmice. No, srpska javnost ima razloga da pokaže veliki interes za slučajeve kartelskog ponašanja jer ono stalno zadobija nove oblike i testira stručnu praksu.
Utvrditi kartelsko ponašanje nije nimalo lak zadatak ni za tela koje u ovom poslu imaju znatno duže iskustvo od naše Komisije za zaštitu konkurencije, a razlog za to je veoma jednostavan – da bi ovakav slučaj bio otkriven, nadležni organi moraju imati saradnika unutar kartela, snažnu argumentaciju koja dokazuje udruživanje kompanija kojima se opstruira konkurencija na tržištu i biti veoma pažljive u sprovođenju procedure utvrđivanja i dokazivanja ovakvog ponašanja.
Kod nas je do sada Komisija postupala u devet slučajeva nekog oblika kartelskog ponašanja. Sve odluke Komisije, osim jedne koja je trenutno predmet upravnog spora pred Upravnim sudom, su postale pravosnažne. U pitanju je slučaj iz farmaceutske industrije, tri slučaja u sektoru osiguranja, odluka profesionalnog udruženja veterinara, odluka udruženja taksi vozača i u tri slučaja se radilo o dogovoru prevoznika putnika u drumskom saobraćaju na određenim linijama koji je za posledicu imao isti iznos cene karata za prevoz na tim linijama. U jednom od tri slučaja prevoznika putnika u drumskom saobraćaju na određenoj liniji je u toku postupak pred Upravnim sudom po tužbi protiv rešenja Komisije kojom je utvrđena povreda konkurencije, dok u jednom od ta tri slučaja nije uložena tužba.
I u svim ostalim slučajevima je uložena tužba sudu za poništaj rešenja Komisije kojima je utvrđena povreda konkurencije ali su sve tužbe odbijene i potvrđena su rešenja Komisije. Takođe, u slučajevima u kojima je uloženo i vanredno pravno sredstvo protiv presuda suda kojima su potvrđena rešenja Komisije, Vrhovni kasacioni sud je potvrdio presude suda, kaže se u odgovoru koji je Komisija dostavila magazinu Biznis i Finansije.
Jedino redovno pravno sredstvo revizije rešenja Komisije je tužba Upravnom sudu, a ako jedna od strana ne bude zadovoljna njegovom presudom, ona se dalje može žaliti Vrhovnom Kasacionom sudu podnoseći zahtev za preispitivanje presude Upravnog suda kao vanredno pravno sredstvo.
U navedenim predmetima najčešće su bili u pitanju konkurenti koji su jedinstvenu poslovnu politiku usvajali preko organa poslovnih ili profesionalnih udruženja čiji su članovi. To je bio slučaj i u farmaceutskoj industriji gde je preko poslovnog udruženja proizvođača lekova i udruženja veledrogerija u okviru Privredne komore Srbije dogovorena jedinstvena politika prodaje lekova u delu koji nije propisima regulisan.
Komisija je u ovom predmetu otkrila da su proizvođači domaćih lekova, članovi Grupacije proizvođača lekova u Udruženju za hemijsku, farmaceutsku i gumarsku industriju i industriju nemetala Privredne komore Srbije u januaru 2008, godine, na sastanku definisali uslove trgovine za lekove koji se nude u postupku javne nabavke, te je utvrdila da je odluka Udruženja akt koji za cilj i posledicu ima bitno ograničavanje konkurencije na relevantnom tržištu veleprodaje lekova na teritoriji Republike Srbije.
Odlukom sa pomenutog sastanka utvrđeni su uslovi trgovine tako da za preparate nije dozvoljeno smanjenje bruto cene na niže, rabat za distribuciju u visini od 6% nije dozvoljeno prenositi krajnjim kupcima kao i da je maksimalan rok za plaćanje koje kupac može da ponudi na tenderu 150 dana.
Komisija je takođe utvrdila da su određene veledrogerije, članice Grupacije veledrogerija Udruženja za trgovinu PKS na sastanku održanom u februaru iste godine, utvrdile pravila poslovanja za 2008. godinu u delu prometa koji nije predmet klasičnog postupka javne nabavke.
Navedenom odlukom članica Grupacije veledrogerija utvrđeno je da će proizvođači domaćih lekova, svojim ugovorima sa distributerima, precizirati maksimalne nivoe bonusa po svakom proizvodu koji mogu biti preneti krajnjim korisnicima, da definisani bonus po svakom proizvodu predstavlja maksimalan bonus za fakture plaćene do 120 dana, da preko svog bonusa veledrogerije mogu preneti samo kasa skonto koji proizvođači prenose veledrogerijama za rokove kraće od 120 dana (0,75% mesečno) i da se ovaj dogovor u svim njegovim elementima primenjuje najkasnije do polovine februara te godine.
Na osnovu uslova trgovine lekovima na veliko za 2008. godinu utvrđenih odlukom Grupacije proizvođača lekova i usaglašenom praksom proizvođača lekova, sa jedne strane, i odlukom Grupacije veledrogerija, s druge strane, zaključeni su ugovori o kupoprodaji lekova između navedenih proizvođača lekova i veledrogerija za 2008. godinu koji sadrže odredbe kojima se bitno ograničava konkurencija na tržištu veleprodaje lekova, kao što su isključiva prodaja krajnjim kupcima, kompenzacija ili prodaja drugim distributerima samo na osnovu saglasnosti proizvođača, određivanje preprodajne cene lekova i obaveza kupca da za učešće na konkursu za javne nabavke lekova prethodno pribavi saglasnost proizvođača.
Nakon sprovedenog postupka, Savet Komisije za zaštitu konkurencije je u decembru iste godine doneo rešenje, kojim je utvrdio da su najveći proizvođači lekova i veledrogerije u Srbiji, i to: Hemofarm a.d, Galenika a.d, Zdravlje a.d, Jugoremedija a.d, Habitfarm a.d, Srbolek a.d, Slaviamed d.o.o, Pharma Swiss d.o.o, Velefarm a.d, Vetfarm a.d, Farmalogist d.o.o, Jugohemija Farmacija d.o.o, Vetprom Hemikalije a.d, Farmanova Veleprodaja d.o.o. i Unihemkom d.o.o, sklopili zabranjene sporazume koji za cilj imaju bitno ograničavanje konkurencije na relevantnom tržištu veleprodaje lekova na teritoriji Republike Srbije.
Tužba navedenih proizvođača lekova i veledrogerija, podneta Vrhovnom sudu (sada Upravni sud) je odbijena kao neosnovana i presudom Upravnog suda od 15.aprila 2011. godine potvrđeno je rešenje Komisije. Stranke nisu uložile zahtev za vanredno preispitivanje presude.
Ono što je dozvoljeno u Srbiji, nije u EU
Takođe, u sektoru osiguranja kroz tri slučaj koja je Komisija obradila zaključeno je da je u svim slučajevima Udruženje osiguravača Srbije, svojim odlukama, regulisalo jedinstvenu poslovnu politiku članica – konkurenata na tržištu osiguranja.
Na primer, u jednom slučaju je Odlukom Upravnog odbora Udruženja osiguravača Srbije od juna 2008. godine, ustanovljen istovremeni prestanak obračuna i naplate premije kasko osiguranja odjednom unapred za ceo višegodišnji period osiguranja od strane svih društava za osiguranje, što predstavlja mešanje udruženja u politiku članica koju treba da sprovode samostalno a koja je od značaja za uslove konkurencije na tom tržištu.
Drugom Odlukom Upravnog odbora Udruženja osiguravača Srbije iz jula 2008. godine ustanovljena je Tarifa premija X-AO za osiguranje vlasnika odnosno korisnika motornih i priključnih vozila od odgovornosti za štetu pričinjenu trećim licima koja predstavlja najniže godišnje premije osiguranja od autoodgovornosti. Prema tada važećoj Uredbi kojom se reguliše ovo pitanje, Udruženje je moglo da izradi samo tarifu premija sa jedinstvenim premijskim stopama tehničke premije. Premija kod osiguranja od autoodgovornosti se prema istom propisu sastoji od tehničke premije, doprinosa za preventivu i režijskog dodatka, tako što su propisani najviši iznosi doprinosa za preventivu i režijskog dodatka. Iz navedenog proizlazi da Udruženje može da odredi tehničku premiju, a dodavanjem na tehničku premiju iznosa na ime režijskog dodatka i doprinosa za preventivu u propisanim granicama, svako osiguravajuće društvo određuje iznos premije osiguranja koja se plaća za dobijanje polise tog društva. Prekoračenjem ovlašćenja Udruženje je odredilo krajnji iznos premije tako što je na visinu tehničke premije dodalo najviši dozvoljeni iznos na ime režijskog dodatka i doprinosa za preventivu. Na taj način je oko dva miliona vlasnika vozila bilo obavezno da osigura vozilo od odgovornosti za štetu pričinjenu trećim licima kod nekog od jedanaest osiguravača koji su pružali ovu uslugu u 2008. godini po ceni kod koje nije bilo izbora.
Rešenje Komisije o utvrđivanju ove povrede konkurencije je doneto 21.10.2009. godine. Zakonom o obaveznom osiguranju („Službeni glasnik RS” br. 51/09), koji je stupio na snagu 12.10.2009. godine, u članu 108. je propisano da su društva za osiguranje koja obavljaju poslove osiguranja od autoodgovornosti dužna da primenjuju zajedničke uslove osiguranja, premijski sistem sa jedinstvenim osnovama premije osiguranja za te poslove i minimalnu tarifu, koji sadrže i bonus – malus sistem iz člana 43. ovog Zakona. Na taj način je „ozakonjena” prethodno utvrđena povreda konkurencije od strane Udruženja osigravača Srbije i njenih članica.
Komisija je, s obzirom na svoje zakonsko ovlašćenje da daje mišljenje na propise koji imaju uticaja na konkurenciju, u novembru 2009, uputila mišljenje Ministarstvu finansija kao predlagaču ovog Zakona, obrazlažući zašto član 108. ovog Zakon nije u skladu sa pravilima o konkurenciji, ali Ministarstvo nije prihvatilo predlog Komisije i ovaj član je još uvek na snazi, jer mišljenja Komisije nisu obavezujuća.
Ipak, u članu 118. Zakona propisano je da odredba člana 108. Zakona prestaju da važi devedesetog dana od dana pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji, čime zakonodavac daje do znanja da je zakonsko ukidanje konkurencije u ovoj oblasti protivno pravilima u Evropskoj uniji.
U trećem slučaju je Odlukom Upravnog odbora Udruženja osiguravača Srbije, donetoj na sednici Upravnog odbora dana iz juna 2009. godine, ustanovljena zajednička poslovna politika društava za obavezno osiguranje od autoodgovornosti na način da su ujednačeni trgovinski uslovi pod kojim se pruža usluga osiguranja i istovremeno su osiguravači prestali sa drugim davanjima osiguranicima u vidu poklona (tehnički pregled se ne npr. ne plaća ako se osigura kod tog određenog osiguravajućeg društva) i odloženim plaćanjem premije osiguranja.
S obzirom na to da je uočeno da su izvor kartelskog ponašanja profesionalna i poslovna udruženja Komisija je izdala Uputstvo o primeni pravila o zaštiti konkurencije na profesionalna i poslovna udruženja, a više puta je slala svoje stručnjake da o ovoj temi održe seminare i radionice posvećene ovoj temi.
Novi trend mogućeg kartelskog ponašanja u poslednje dve godine se odnosi na ponude ponuđača u postupcima javnih nabavki koje nisu samostalno i nezavisno jedna od drugih sastavljene, a nije u pitanju dozvoljena zajednička ponuda. O tome su na internet strani Komisije su objavljena tri zaključka o pokretanju postupka koji za predmet imaju tzv. nameštenu ponudu, tj. vrstu tajnog zabranjenog sporazuma između konkurenata kao ponuđača da koorodiniraju svoje ponude.
Karteli u Evropi i politika kažnjavanja
Prva ikada objavljena studija na temu karakteristika kompanija koje se žale sudovima i dobijaju presude, koju je krajem prošle godine objavio ugledni Centar za Evropska ekonomska istraživanja iz Majnhajma (ZEW) pokazuje da su više sudske instance koja odlučuje o žalbama na kazne koje je izrekla Evropska komisija, povremeno bile neobično naklonjene prekršiocima fer tržišne utakmice, naročito ako je reč o predvodnicima kartela ili kompanijama više puta kažnjenim za ovaj propust.
Evropsko zakonodavstvo o kartelima omogućava prvostepeni ili drugostepeni proces žalbe. U prvoj instanci član kartela koji osporava visinu kazne koju je u presudi odredila Evropska komisija, može uputiti žalbu Opštem sudu, (nekadašnjem Prvostepenom sudu i jednom od dva suda u okviru Evropskog suda pravde), i može se žaliti na visinu kazne, proceduralno vođenje postupka, dokazni postupak ili materijal. Sud ima pravo da ukine presudu Evropske komisije, smanji ili poveća iznos kazne ili u potpunosti revidira odluku Komisije. U drugoj instanci, stranka koja je bila nezadovoljna odlukom u prvoj instanci (kažnjena firma ili Evropska komisija) može se obratiti Evropskom sudu pravde, najvišem evropskom sudu kada su žalbe u pitanju. I ovaj sud, kao i prethodni može opovrći, podići ili smanjiti propisanu kaznu.
ZEW je na uzorku od 467 grupacija firmi umešanih u 88 kartela, koje je Evropska komisija kaznila u vremenskom periodu od 2000. do 2012. godine, utvrdio da se oko polovine kažnjenih firmi žalilo na presudu Opštem sudu, a neke od njih i Evropskom sudu pravde.
Prema analizi ZEW, firme koje su u postupku osuđene, pripadale su nekoj kartelskoj grupaciji u proseku 83 meseca, a prosečna kazna koju im je dodelila Komisija bila je 31 milion evra. Oko pet odsto osuđenih su bili lideri kartela a skoro devet odsto njih su bili višestruko osuđivani za kartelsko ponašanje.
Oko polovine grupacija koje su ispitivane (234) se žalilo na odluku a u gotovo polovini slučajeva – 47% su u tome bile uspešne. Kad se ovo prevede na ukupne brojeve u uzorku, oko četvrtine ispitivanih firmi je u svoju korist rešilo žalidbene postupke u kojima im je u proseku kazna smanjena za oko 8,4 miliona evra. U 109 po prekršioce pozitivno rešenih slučajeva, u 34% slučajeva je nova, povoljnija odluka doneta na bazi materijalnih dokaza a u jednoj petini slučajeva usled nepravilne kalkulacije kazne.
Iz rezultata studije proizilazi da šanse za uspeh firme, da dobije manju kaznu veće u slučaju kada oštećeni citira više od jednog razloga za žalbu. Nasuprot tome, šanse za smanjenje kazne su manje ako se više kompanija žali na istu odluku Evropske komisije i ukoliko je u prvostepenom postupku žalbe Komisija dobila presudu. Kod onih firmi koje su kao razloge za tužbu navodile materijalne povrede u postupku ili su se žalile na pogrešno računanje kazne, kazne su drastičnije smanjivane nego u slučaju svih drugih razloga za žalbu. Uz to, što je originalan iznos kazne koju je odredila Evropska komisija bio veći, to je bilo veće i smanjenje kazne u žalidbenom postupku. Činjenica da je jedna kompanija bila predvodnik kartela ili je više puta kažnjena nije imala značaja kada su sudije u procesu žalbe odlučivale o smanjivanju kazni.
Ovakvo ponašanje je u potpunoj suprotnosti sa idejom Evropskog zakona o konkurenciji čiji je smisao da odvraća moguće prestupnike od kartelskog udruživanja i zapravo ih podstiče da nastave sa kršenjem zakona pa su u tom smislu autori studije evropskim kompanijama i nosiocima javnih politika dali niz preporuka za izbegavanje ovako kontraproduktivnih rezultata.
broj 115, mart 2015.