U toku je izrada novog Zakona o socijalnoj zaštiti čije je usvajanje planirano tokom ove godine, ali praksa EU i loša iskustva zemalja u tranziciji pokazuju da je decentralizacija složen proces koji se ne može obezbediti jednostavnom promenom zakona i prenošenjem nekih funkcija na lokalne organe vlasti.
Na Četvrtoj nacionalnoj konferenciji o smanjenju siromaštva, održanoj u Beogradu u martu ove godine, potpredsednik Vlade Srbije Božidar Đelić najavio je za 14. maj paket mera za smanjenje siromaštva, koji podrazumeva i jačanje kapaciteta institucija. U tu svrhu koristiće se i sredstva Svetske banke za decentralizaciju socijalnih usluga, budući da decentralizacija socijalne zaštite u Srbiji predstavlja važan deo ostvarivanja reformskih ciljeva Strategije za smanjenje siromaštva donete 2003. godine i temelj Staretegije razvoja socijalne zaštite usvojene 2005. godine.
Prema rečima državnog sekretara Ministarstva rada i socijalne politike Ljiljane Lučić, decentralizacije socijalne zaštite je neophodna kako bi se na efikasan, ekonomičan i racionalan način obezbedila dostupnost socijalnih usluga svima kojima je takva pomoć potrebna. Trenutno se oko 90% ukupnih sredstava za socijalnu zaštitu obezbeđuje iz republičkog budžeta, što uključuje dečije dodatke i socijalnu pomoć, novčane naknade za siromašne porodice, tuđu negu i pomoć, kao i smeštaj u ustanove socijalne zaštite i hraniteljstvo. Istovremeno, zakonskim propisima je lokalnim zajednicama delegirano niz socijalnih prava i propisa, poput prava na jednokratnu pomoć, pomoć u kući, pravo na dnevni boravak, privremeni smeštaj u prihvatilište i prihvatnu stanicu. 
Program novčanih davanja u sistemu socijalne zaštite u Srbiji definisan je Zakonom o socijalnoj zaštiti i obezbeđivanju sigurnosti građana. Finansiranje je centralizovano i vrši se iz budžeta Ministarstva rada i socijalne politike, preko centara za socijalni rad i opštinskih službi dečije zaštite. Lokalni organi mogu da finansiraju dodatna davanja ili viši nivo naknada ukoliko za to obezbede sredstva u opštinskom budžetu. Ali dok neke lokalne zajednice finansiraju i druge potrebe socijalno ugroženih građana, manje razvijene opštine prema rečima Lučićeve nisu u mogućnosti da obezbede ni polovinu usluga koje su propisima decentralizovane.
Deo pomoći opštinama finansira se sredstvima iz donacija, pre svega sa ciljem da se ojačaju njihovi kapaciteti, kao što je slučaj sa trogodišnjim projektom “Podrška sprovođenju Staretegije razvoja socijalne zaštite” započetom 2006. godine. Preojekat se finansira iz sredstava zajedničke donacije Vlade Velike Britanije, kroz Odeljenje za međunarodni razvoj (DFID) i Ministarstva spoljnih poslova Norveške. U prvoj fazi projekta izdvojeno je 1,5 miliona evra, a za drugu fazu, započetu u maju prošle godine, još 800.000 evra za realizaciju 23 projekta, među kojima su i projekti usmereni na unapređenje položaja dece sa smetnjama u razvoju i dece bez roditeljskog staranja, starih lica i žrtava nasilja. Kao deo ovog programa, početkom prošle godine izabrane su 24 opštine koje su donele strateška dokumenta razvoja u oblasti socijalne zaštite. Ministarstvo rada uspostavilo je i dva posebna mehanizma za podsticaj decentralizacije: Fond za socijalne inovacije i Fond za finansiranje invalidskih udruženja. Iz nadležnog ministarstva za ovu godinu najavljuju i planove da 70 gradova i opština dobiju nove grantove za realizaciju usluga socijalne zaštite, kao i da 59 najnerazvijenijih i najsiromašnijih opština dobiju dodatnu podršku. U toku je i izrada novog Zakona o socijalnoj zaštiti čije je usvajanje planirano tokom ove godine i promene u Zakonu o finansijskoj podršci porodicama sa decom.
Od novog na staro
Međutim, kako pokazuju iskustva drugih zemalja u tranziciji, decentralizacija je složen proces koji se ne može obezbediti jednostavnom promenom zakona i prenošenjem nekih funkcija na lokalne organe vlasti. Prema istraživanjima Svetske banke, posledice decentralizacije novčanih naknada soiromašnima u zemljama tranzicije su negativne, što potvrđuju i primeri Bugarske, Rumunije, Kazahstana i Litvanije, u kojima je odgovornost za isplatu socijalne pomoći preneta na loklane organe vlasti, uz ograničena davanja iz budžeta. Kako se navodi u izveštaju, odsustvo jasno označenih budžetskih transfera za socijalnu pomoć prouzrokovalo je da sredstva često nisu korišćena za ove namene, a i generalno su bila nedovoljna. Pored toga, socijalna zaštita je obično zapostavljana zarad zdravstva i obrazovanja, koji tradicionalno imaju povlašćeni položaj. U Bosni i Hercegovini decentralizacija novčanih naknada je u potpunosti urušila mrežu socijalne sigurnosti, dok je, kako se navodi u izveštaju, situacija u Republici Srpskoj nešto povoljnija jer je sistem dečije zaštite u nadležnosti centralnih organa vlasti. Kao rezultat negativnog iskustva, u pojedinim zemljama se odvija ponovna centralizacija sistema socijalne zaštite.
To je slučaj i sa Rumunijom, koja je prema oceni profesorke Fakulteta političkih nauka u Beogradu Drenke Vuković, iznetoj u analizi o izazovima i teškoćama decentralizacije socijalne zaštite, naročito poučan primer za Srbiju. Rumunija je 1998. godine usvojila Zakon o lokalnim javnim finansijama koji je značajno povećao odgovornost lokalnih zajednica za finansiranje socijalne zaštite i za novčana davanja u okviru dečje zaštite i usluga, uz povećanu odgovornost u sektoru obrazovanja i stanovanja. Zakon je odobrio lokalnim upravama i nove izvore sredstava, uključujući i zajedničke poreske prihode sa centralnom vladom i lokalne poreze i takse. Međutim, od 1996. godine, kada je počela fiskalna decentralizacija, za tri godine ukupna potrošnja za socijalnu pomoć i dečiju zaštitu, uključujući i davanja i usluge za invalide i stara lica, opala je za skoro 40%, dok su novčana davanja pala za 16% . Usled nedostataka sredstava, lokalne vlade su bile prinuđene da smanje raspodelu davanja i usluga ili da ih potpuno obustave, a neke su došle u situaciju da smanje i troškove za održavanje, lekove i plate zaposlenih. Nakon takvog iskustva, Rumunija je 2002. godine ponovo centralizovala finansiranje socijalne pomoći i uvela alocirane transfere iz centralnog budžeta za socijalna davanja.
Iskustvo Rumunije prema mišljenju profesorke Vuković značajno je za Srbiju u nekoliko važnih segmenata. Ono je ukazalo na neophodnost da se uskladi odgovornost za potrošnju sa adekvatnim sredstvima, jer proširena lokalna ovlašćenja nisu bila proporcionalna izvorima prihoda. Drugi važan segment je izgradnja kapaciteta. Mada su lokalne uprave novim zakonom dobile pravo da podignu lokalne poreze i namete, većina nije imala kadrove sposobne da vode adekvatnu poresku politiku, finansijsko upravljanje i budžetiranje. Takođe, da bi se izbeglo produbljivanje regionalnih razlika ključne su mere ujednačavanja koje bi bile transparentne i jednostavne za sprovođenje. I na kraju, da bi se osigurala održivost programa socijalne zaštite na loklanom nivou, potrebni su jaki podsticaji i monitoring, budući da se ovom segmentu uglavnom ne pridaje važnost kao u slučaju obrazovanja i zdravstva.
Očuvanje garantovanog minimuma
Koliko su rizici od rumunskog scenarija relevantni za Srbiju pokazuje i empirijsko istraživanje beogradskog Centra za liberalno demokratske studije, prema kome se iz lokalnih budžeta odvaja manje od 2% za socijalnu zaštitu, a najveći broj opština izdvajaju sredstva za jednokratnu pomoć i programe pomoći invalidnim licima. Lokalni organi ne raspolažu sistematizovanim podacima o socijalnim potrebama građana, a socijalna zaštita najčešće ne perdstavlja značajnu komponentu loklanih planova razvoja, niti postoje startegije u ovom i u domenu socijalne politike. Partnerstvo između relevantnih institucija, lokalnih valasti i nevladinog sektora svodi se na puku razmenu izveštaja, a situacija je najnepovoljnija u malim i manje razvijenim opštinama, u kojima nisu realizovani donatorski programi ili projekti Fonda za socijalne inovacije.
Sa svoje strane, profesorka Vuković ističe da iako postoje različiti modeli decentralizacije, iskustva zemalja u tranziciji i praksa EU predočavaju da nema ubedljivih dokaza u prilog decentralizacije materijalnih naknada i da obezbeđenje sredstava na osnovu redistribucije treba da bude u domenu centralne vlasti. Kao poseban argument za očuvanje garantovanog minimuma socijalne sigurnosti navode se rizici u slučaju postojanja velikih regionalnih razlika. Obezbeđenje odgovarajućeg standarda predstavlja nacionalni interes i on treba da bude usmeren na smanjenje siromaštva budžetskim sredstvima, što važi i za ostale segmente sistema socijalne sigurnosti. Pozitivni efekti decentralizacije u sistemu socijalne zaštite vidljivi su pre svega u razvoju pružanja usluga, putem uključivanja različitih aktera i učešća građana u kreiranju lokalnih programa, kako bi usluge postale dostupne što većem delu populacije, bile bliže korisniku i prilagođenije njegovim potrebama.
Zorica Žarković
broj 55, maj 2009.