U nedavno objavljenoj knjizi „Zašto narodi propadaju“ Daron Ačemoglu i Džems Robinson zaključuju da se mnoge zemlje nisu ekonomski razvile jer je veliki deo političke i ekonomske elite na vlasti na razne načine izvlačio lične koristi na račun zemlje i stanovništva. U trenutku kada je u Srbiji napravljen svojevrstan krug u smeni različitih političkih opcija, knjiga ekonomiste Milice Uvalić „Tranzicija u Srbiji: Ka boljoj budućnosti“ pruža sveobuhvatnu, minucioznu i suptilnu analizu nekadašnjih i aktuelnih pogrešnih ekonomskih izbora naših političkih elita.
“Fascinantna knjiga! Analizira kompleksna pitanja Balkana sa osvežavajućom lakoćom i jasnoćom koje se retko sreću”, napisao je Saul Estrin, profesor ekonomije i direktor odeljenja za menadžment, London School of Economics kada je pročitao englesko izdanje knjige Milice Uvalić ekonomiste i profesora na Univerzitetu u Peruđi, u Italiji, koju je prvo 2010 godine objavio Palgrave Macmillan (Basingstoke, UK) i St. Martin’s Press (Njujork, USA), a prošle godine beogradski Zavod za udžbenike. “Čitaoci moje knjige su prvenstveno stručnjaci iz akademskih krugova koji su poslednjih dvadeset godina pratili proces tranzicije u celoj Istočnoj Evropi. Knjiga analizira prvenstveno ekonomske probleme Srbije, ali u sklopu političkih i istorijskih događaja tokom dvadesetogodišnjeg perioda (1989-2009), jer mnogi današnji problemi Srbije vuku korene iz devedesetih“, objašnjava Uvalić. „Tranzicija u Srbiji krajem 2000. godine nije započela od nule, već opterećena ogromnim ekonomskim i političkim problemima koji su se gomilali tokom cele jedne decenije. Zbog toga je u Srbiji krajem 2000. godine situacija bila mnogo složenija nego u drugim zemljama koje su tranziciju započele 1989. Nasleđe Miloševićevog režima ostavilo je specifične karakteristike ukorenjene na svim nivoima, koje su i u novije vreme snažno kočile brže sistemske promene. Decenija pogrešno vođene politike i ekonomije proizvela je mnogobrojne negativne elemente čije se posledice i danas osećaju – u komotnom ponašanju još neprivatizovanih preduzeća; u ukorenjenim kriminalnim i polukriminalnim mrežama koje su godinama kontrolisale veliki deo srpske privrede, a vrlo ih je teško definitivno eliminisati; u netransparentnoj i još nedovoljno reformisanoj državnoj administraciji; u nedovoljno efikasnom sudstvu; u mentalitetu zaposlenih i njihovoj nespremnosti da prihvate da je vreme samoupravljanja prošlo; u nedemokratskoj političkoj kulturi; u nepoverenju građana u državu i u reforme procesa tranzicije.
Iako je srpska javnost danas uglavnom umorna od zagledanja u prošlost, a formiranjem aktuelne vlade je napravila svojevrstan krug – kaznila one koji su 2000. došli na talasu promena i sada od nekadašnjih protagonista politike 90-tih, direktnih ili preimenovanih, očekuje da je uvedu u Evropu i smanje visoke stope nezaposlenosti, knjiga Milice Uvalić predstavlja izuzetno značajno štivo i za širok krug domaćih čitalaca jer nabraja i analizira posledice grešaka učinjenih u poslednje dve decenije tranzicije o kojima se pojedinačno i bez razmatranja konteksta povremeno veoma površno raspravlja, i daje preporuke za poteze koji bi trebalo da slede.
Istorija grešaka
B&F: Šta je za inostrane čitaoce (a i nas) najznačajnije kao pouka koja se može izvući o Srbiji na osnovu Vaše knjige?
Milica Uvalić: Najvažnija pouka je koliko nepovoljni opšti politički uslovi, kako unutrašnji tako i međunarodni, nastali usled pogrešnih političkih opredeljenja, mogu da upropaste jednu zemlju i njenoj privredi nanesu dugoročne štete, koje je posle vrlo teško otkloniti. I pored visokih stopa rasta tokom 2001-2008, Srbija danas proizvodi svega 70% BDP-a iz 1989; poređenja radi, Poljska je dostigla 200%, ali i jedna Slovačka vise od 190% proizvodnje iz 1989. Knjiga svedoči o ključnom uticaju politike na ekonomski razvoj jedne zemlje. U slučaju Srbije, politički ciljevi proistekli iz nacionalističke euforije s kraja osamdesetih su jako dugo imali apsolutan prioritet nad ekonomskim, što je dovelo do rekordne hiperinflacije, izuzetno snažnog pada proizvodnje, međunarodnog embarga koji je blokirao spoljnu trgovinu i inostrane investicije, dugoročnog pada životnog standarda. Ove dugoročne posledice Miloševićeve politike su verovatno najznačajnija pouka moje knjige, jer je danas relativno lako doći do informacija o strukturi privrede ili poslovnom ambijentu. Nedavno objavljena knjiga Darona Ačemoglua i Džemsa Robinsona „Zašto narodi propadaju“ („Why nations fail“) analizira kompleksnu evoluciju političkih i ekonomskih institucija u mnogobrojnim zemljama širom sveta; kao glavni uzrok propadanja nacija ističu se upravo neadekvatne političke institucije. Mnoge zemlje nisu se ekonomski razvile zbog loše politike, jer je veliki deo političke i ekonomske elite na vlasti na razne načine izvlačio lične koristi na račun zemlje i stanovništva. To je sigurno bio slučaj Srbije tokom devedesetih.
B&F: Da li, kad pogledate iskustva i greške načinjene u tranziciji i izabranim modelima privatizacije u Centralnoj i Istočnoj Evropi i kod nas, dolazite do zaključka da su neke zemlje ozbiljno učile na greškama drugih i korigovale loše politike, ili je istorija tranzicije i privatizacije, istorija različitih grešaka?
M.Uvalić: Sigurno da je istorija tranzicije – istorija različitih grešaka. Svejedno, imajući u vidu da je Srbija jedna od zemalja koja je neke reforme najkasnije primenila, čak deset godina nakon mnogih drugih, sigurno je mogla više pouka da izvuče iz desetogodišnjeg iskustva zemalja Srednje i Istočne Evrope. Usvojena je strategija tranzicije slična drugim zemljama zasnovana na liberalnom modelu, u kojoj je ključno mesto dato liberalizaciji, makroekonomskoj stabilizaciji i privatizaciji, u skladu sa preporukama takozvanog “Vašingtonskog” konsenzusa koje su bile upućene i Centralno Istočnoj Evropi deset godina ranije.
Međutim, u to vreme je već postojao tzv. „Postvašingtonski konsenzus“ formulisan u drugoj polovini devedesetih, koji je ukazao na važnost „organskog“ rasta privatnog sektora putem osnivanja i ekspanzije novih preduzeća, a ne samo putem privatizacije postojećih firmi; na važnost efikasnih sistema korporativnog upravljanja, a ne samo transfera svojinskih prava na nove privatne vlasnike; na negativne posledice zanemarivanja državnog sektora i državnih preduzeća; na novu ulogu države i važnost aktivne državne politike, posebno industrijske politike. Istaknuta je važnost institucionalnog okvira tržišne privrede i kvaliteta državnih institucija, kako bi se zakoni bolje primenjivali, a porezi efikasnije prikupljali.
B&F: Gde su po Vašem mišljenju učinjene ključne greške?
M. Uvalić: U Srbiji su sa velikim zakašnjenjem pokrenute neke izuzetno značajne reforme koje su morale da prate privatizaciju od samog početka, što je ključno doprinelo sporom restrukturiranju preduzeća. Vrlo sporo se menjalo poslovno okruženje i složene birokratske procedure za osnivanje novih firmi, zakon o bankrotstvu je isto tako donesen sa ogromnih zakašnjenjem, nisu bitno smanjene državne subvencije preduzećima koja posluju s gubicima, odloženo je restrukturiranje državnog sektora, nisu uvedeni efikasni mehanizmi korporativnog upravljanja. Usled kašnjenja u usvajanju zakona o stečaju, Agencija za privatizaciju dugo je u svom portfelju imala mnogo društvenih preduzeća koja su godinama čekala da se razjasni postupak stečaja. Posebno se kasnilo sa politikom konkurencije, jer je zakon usvojen tek 2005, dok je Komisija za zaštitu konkurencije osnovana 2006. i u prvom momentu je bila krajnje neefikasna, te nije sprečila opstanak monopolitističkih i oligopolističkih struktura. Važnost ovih reformi bile su itekako poznate krajem devedesetih godina, ali se na njih u Srbiji 2001. nije obratila dovoljna pažnja.
Pogrešan model
B&F: Šta je faktor koji je najviše doprineo lošim rezultatima privatizacije, izabrani model ili oni koji su ga sprovodili? Da li bi i model privatizacije odabran 2001. bio uspešniji ili čak veoma uspešan da se događao u snažnom tržišnom ambijentu dakle da su sprovedene strukturne reforme?
M. Uvalić: Nema sumnje da je pre svega izabrani model – komercijalna prodaja strateškim investitorima – ključno doprineo lošim rezultatima, jer definitivno nije omogućio brzu privatizaciju srpske privrede. Treba potsetiti i da model iz 2001. nije obuhvatio sva neprivatizovana preduzeća, jer je izuzet ceo državni sektor kao i jedan deo preduzeća koja je trebalo prethodno restrukturirati. Čak i da je sproveden u snažnom tržišnom ambijentu, ovaj model ne bi omogućio prodaju tako velikog broja preduzeća u relativno kratkom roku, pogotovo ne za četiri godine kako je prvobitno bilo predviđeno. Privatni sektor je već krajem 2000. doprinosio oko 40% BDP-a Srbije, te su bolja preduzeća vec bila privatizovana. Pošto su najbolje firme već privatizovane devedesetih godina, 2001. na prodaju su ponuđena manje privlačna preduzeća. Bilo je za očekivati da 2001. strani investitori neće odmah doći u velikom broju, jer je politički rizik zemlje još bio visok a poslovni ambijent krajnje neodgovarajući. Iako su se 2001-2002. u Srbiji čuli predlozi o potrebi diversifikovanja modela privatizacije i usvajanja fleksibilnijeg modela, prodaja je i dalje ostala osnovni metod. Bilo je potrebno da se umesto oslanjanja isključivo na prodaju, usvoji strategija privatizacije „na više koloseka“, zasnovana na kombinaciji različitih metoda, uključujući stečajni postupak, besplatnu podelu akcija zaposlenima, ili preuzimanje firmi od strane zaposlenih. Radnici i menadžeri sposobni i kvalifikovani da transformišu svoju firmu u uspešno preduzeće su mogli da budu nagrađeni time što bi postali njeni novi vlasnici. Prenos vlasništva na zaposlene bio je često korišćen metod privatizacije u većini zemalja u tranziciji.
Privatizacija u Srbiji je obezbedila preko potrebne budžetske prihode državi, ali ne i brz prenos svojinskih prava, niti je dovela do brzog restrukturiranja preduzeća i privrede. Strategija privatizacije nije uspela da u početnoj fazi pokrene niz važnih reformi od ključne važnosti za mikroekonomske promene, kao što je politika konkurencije, olakšana procedura za stvaranje novih preduzeća, moderan zakon o stečaju, efikasni sistem korporativnog upravljanja. U preduzećima predviđenim za privatizaciju, očekivalo se da će restrukturiranje i poboljšanje korporativnog upravljanja doći samo od sebe, kao prateća pojava procesa privatizacije, što se često nije dešavalo. Po pravilu, privatizovana preduzeća prodata domaćim vlasnicima ostala su nedovoljno restrukturirana jer promena vlasništva nije bila dovoljna za podsticanje inovacija, uvođenje novih proizvodnih programa, ili preduzimanje novih investicija. Zbog nedostatka kapitala, privatizovane firme često nisu investirale značajna sredstva i sprovela efikasno restrukturiranje i modernizaciju. Neka preduzeća kupljena su ne u nameri da se restrukturiraju, već jednostavno zato što je to bio jedini način da se dođe u posed zemljišta na atraktivnim lokacijama za gradnju novih objekata. Otuda je oko četvrtine ugovora o privatizaciji poništeno. Začuđuje da se o negativnim posledicama privatizacije nije više raspravljalo u našoj javnosti, već se, naprotiv, do skora isticalo kako je uspešno sprovedena.
B&F: U programu privatizacije Avramovićevog tima u kojem ste učestvovali navode se četiri preporuke: da privatizacija mora biti obavezna, da se mora izbeći masovno podržavljenje, da se mora onemogućiti masovan transfer kapitala u korist malog broja pojedinaca i da se mora izbeći automatsko uvođenje dominantnog vlasništva insajdera. Gde je po Vašem mišljenju koncept privatizacije usvojen 2001. godine najviše zakazao i šta su reperkusije?
M. Uvalić: Najviše je zakazao po pitanju socijalne pravde, jer model jeste doveo prvenstveno do prenosa vlasništva na relativno mali broj novih vlasnika, uz ogromne društvene posledice – doprineo je socijalnom raslojavanju, porastu siromaštva i nejednakosti. Strategija privatizacije nije bila pravična, budući da je išla u korist prvenstveno firmama i pojedincima koji su imali izvestan kapital da ulažu u srpska preduzeća, a to su, pored stranih firmi, bili novi oligarsi, pojedinci koji su se tokom devedesetih godina često na sumnjiv način obogatili ilegalnim, ratnoprofiterskim poslovima i to mahom zahvaljujući posebnim političkim privilegijama i bliskim vezama s vladajućom elitom. Uprkos tome što je zakon iz 2001. predvideo besplatnu podelu izvesnih akcija zaposlenima i drugim građanima, kao i socijalne programe za radnike koji su postali višak, očigledno je da su koristi koje bi mogli da imaju zaposleni i drugi građani bile od sekundarne važnosti. Štaviše, poznato je da ono što je obećano često nije i sprovedeno. Iako neki od negativnih društvenih efekata nisu posledica samo modela privatizacije, način na koji je privatizacija sprovedena je sigurno doprineo ovim problemima. Danas je sistem vrednosti u Srbiji potpuno poremećen, delimično i zbog toga što je jedan uski sloj društva bio u mogućnosti da se relativno lako obogati, ne uvek i na pošten način.
B&F: U jednom od dokumenata Avramovićeve grupe piše i da je najgore rešenje “neprivatizacija”. Sagledavajući danas šta se dogodilo sa preduzećima posle privatizacije, uključujući tu i gašenje ili dovođenje do stečaja preduzeća koja su u društvenom vlasništvu dobro poslovala, u čemu je naša privatizacija danas bolja od neprivatizacije?
M. Uvalić: Odlično pitanje. Svakako da je privatizacija kako je sprovedena u nekim preduzećima u Srbiji mnogo lošija od neprivatizacije. Mnoga privatizovana preduzeća su u međuvremenu propala jer novi vlasnici nisu bili zainteresovani, ili nisu bili u mogućnosti da izvrše neophodna ulaganja u restrukturiranje kapaciteta i modernizaciju. Novi vlasnici često nisu bili sposobni da ispune svoje obaveze ne samo u pogledu investicionih i socijalnih programa, već i u pogledu redovne isplate plata i uplate doprinosa za socijalno osiguranje, te je došlo do raskida ugovora u oko 25% slučajeva. Pravo je pitanje zašto se ovo toleriše i ko treba da snosi odgovornost? Ukoliko Agencija za privatizaciju nije u mogućnosti da efikasno kontroliše ovaj proces i da garantuje primenu zakonskih normi, svakako je hitno da se najviši državni organi pozabave ovim problemima. Već se nekoliko godina govori o potrebi preispitivanja sumnjivih privatizacija, na ovo je apelovala i Komisija EU, ali ako ne grešim vrlo malo je tim povodom učinjeno. Pa i pored svih ovih loših iskustava koja su dovela do propadanja preduzeća koja su nekad dobro poslovala, treba istaći da je jedan deo privrede efikasno privatizovan. Danas mnoga privatna preduzeća dobro posluju, ali to su prvenstveno preduzeća koja su privatizovana još devedesetih ili koja su privatizovana kroz strana ulaganja.
Nepouzdana statistika
B&F: Koliki je uopšte domet privatizacije u Srbiji danas, s obzirom na činjenicu da mnoga preduzeća “u restrukturiranju” jos nisu doživela privatizaciju, a da se s druge strane dogodila državizacija tj. realno povećanje državnog sektora i po broju zaposlenih i po učešću u BDP?
M. Uvalić: Jedan od ključnih pitanja koje sam želela da ispitam jeste upravo do koje mere je privatizovana srpska privreda. Možda će vas iznenaditi, ali do tačnog podatka nije bilo moguće doći jer postoje različite procene, ali ne i jedinstven zvaničan podatak o doprinosu privatnog sektora BDP-u. Da bi proverila razne procene o udelu privatnog sektora u BDP-u Srbije, konsultovala sam i uporedila različite nacionalne i inostrane izvore. Podaci nisu u potpunosti uporedivi, budući da se zasnivaju na različitim izvorima i metodologijama. I pored toga, ono što pokazuju jeste da se privatni sektor stalno širio i da je 2008. doprinosio oko 60% BDP-a Srbije, te da je postao dominantan ne samo u pogledu broja preduzeća (kao što je to bio slučaj već 2000), već i u pogledu broja zaposlenih (74% ukupnog broja) i, u nešto manjoj meri, bruto dodate vrednosti, dok je istovremeno došlo do smanjenja društvenog i mešovitog sektora. Paralelno sa ovim promenama, došlo je do povećanja udela državnog sektora. Ako uzmemo u obzir samo preduzeća u nefinansijskom sektoru, u periodu od 2002. do 2007, u državnom sektoru došlo je do povećanja broja preduzeća (od 450 do 586), udvostručivanja broja radnika (od 8% na 16% zaposlenih u nefinansijskom sektoru), kao i do udvostručivanja njihovog udela u bruto dodatoj vrednosti (od 11% na 21%).
B& F: Kakav je po Vašem mišljenju bio uticaj načina poslovanja i manira onih koji su kupili/privatizovali društvena preduzeća prema privatnom sektoru. Kako su te dve potklase “privatnih vlasnika” delovale jedna na drugu i kakve su danas posledice po privredni ambijent?
M. Uvalić: Sa učešćem privatnog sektora od 60% u stvaranju BDP-a 2009, Srbija se svrstava u šest najmanje privatizovanih zemalja u regionu tranzicije; jedino Bosna i Hercegovina ima isti udeo privatnog sektora u BDP-u kao i Srbija (60%), dok svega četiri od 29 zemalja u tranziciji klijenata EBRD-a, imaju niži udeo – Belorusija (30%), Tadžikistan (55%), Turkmenistan (25%) i Uzbekistan (45%). Biti u ovoj grupi zemalja nije baš pohvalno za Srbiju (mada to ne znači da je neophodno da se privatizuju sva državna preduzeća, o čemu će kasnije biti reč). Ako uzmemo u obzir da je privatni sektor 1989. u BDP-u Srbije učestvovao sa oko 15%, a da se do 2000. taj udeo povećao na oko 40%, ispostavlja se da je privatni sektor, paradoksalno, brže rastao tokom devedesetih, u vreme kada je tranzicija potiskivana, nego poslednjih godina ubrzanih institucionalnih promena.
Nedavna empirijska istraživanja pokazuju da su novoosnovana privatna preduzeća ostvarila mnogo bolje rezultate od preduzeća privatizovanih u periodu od 2002. do 2007. godine. Do rasta proizvodnje privatnog sektora u Srbiji prvenstveno je došlo zahvaljujući doprinosu novih preduzeća, a ne preduzeća privatizovanih posle 2001. Umesto da srpska preduzeća posle privatizacije poboljšaju rezultate, bilo je mnogo slučajeva neuspelih privatizacija, što je odložilo restrukturiranje i usporilo oporavak srpske privrede. U novim firmama u privatnom vlasništvu takođe su zabeleženi viša produktivnost i niži troškovi rada, nego u preduzećima privatizovanim posle 2001. Pa i pored toga, nove privatne firme još uvek nailaze na teškoće u poslovanju, na razne birokratske prepreke i ne uživaju uvek iste uslove kao mnoge druge, državne i privatizovane firme. Većina novoosnovanih preduzeća su vrlo mala preduzeća koja zapošljavaju mali broj radnika, i često se nalaze u gorem položaju od državnih pa i privatizovanih firmi u pogledu pristupa bankarskim kreditima, poreskih olakšica ili izloženosti stranoj konkurenciji, jer nisu zaštićena raznim necarinskim barijerama. Nejednaki uslovi poslovanja, u zavisnosti od vrste preduzeća, dakle i danas ugrožavaju lojalnu konkurenciju na tržištu.
Privatizacija nije uvek lek
B&F: Da li kad pogledamo neprivatizovana preduzeća u restrukturiranju i preduzeća u državnom sektoru koja bi mogla biti privatizovana, pred nama tek stoji najveći talas privatizacije?
M. Uvalić: Ne mislim da predstoji najveći talas privatizacije, jer je ipak veći deo srpske privrede već u privatnom sektoru, dok državna preduzeća ne moraju u potpunosti da se privatizuju. Sasvim je legitimno da određen broj preduzeća ostane u državnom ili u većinskom vlasništvu države. Problem je u tome što je godinama veliki deo državnog sektora zapostavljen. Restrukturiranje i korporatizacija državnih preduzeća je odloženo, njima nisu rukovodili nezavisni profitno-orijentisani menadžeri, već članovi upravnih odbora birani pretežno prema političkoj pripadnosti. Proces restrukturiranja javnih preduzeća započeo je tek 2006. deobom velikih firmi na manje jedinice i razdvajanjem osnovne delatnosti od sekundarnih, kao i reprogramiranjem dužničkih obaveza i smanjenjem viška radne snage. Tekuća ekonomska kriza pogoršala je izglede za privatizaciju čak i bolje stojećih državnih preduzeća. Neke od ovih firmi su i kapitalno najintenzivnija preduzeća u Srbiji: na 17 najvažnijih javnih preduzeća otpadalo je 2008. godine 9% od ukupnog broja zaposlenih, ali i 38% kapitala, 16% godišnjih gubitaka i samo 4% neto profita srpske privrede. U svim državnim preduzećima potrebno je izvršiti korporatizaciju, restrukturiranje i dokapitalizaciju, što ne mora da se obavi prodajom većinskih udela. Iskustvo mnogobrojnih zemalja pokazuje da dokapitalizacija državnih preduzeća kroz privlačenje privatnog kapitala i uspostavljanje tzv. privatno-javnih partnerstava (public-private partnerships), mada često poželjno, nije baš uvek dovelo do pozitivnih rezultata.
B&F: Upozoravate da je nivo nezaposlenosti u Srbiji znatno viši nego u zemljama u okruženju.
M. Uvalić: Porast zaposlenosti i otvaranje novih radnih mesta mora da postane prioritetan cilj sadašnje ekonomske politike, jer Srbija ima užasno visoku stopu nezaposlenosti, nisku stopu zaposlenosti i vrlo veliki neformalni sektor. Posebno uzimajući u obzir da je tekuća ekonomska kriza dovela do daljeg pogoršanja svih ovih indikatora, država mora kritički da ispita zašto nisu urodile plodom brojne mere koje su se na tržištu rada sprovodile od 2001. godine naovamo. Politika zapošljavanja mora da dobije mnogo istaknutiju ulogu i da postane centralni deo ukupne strategije privrednog razvoja Srbije. Ima puno pozitivnih iskustava širom Evrope gde su aktivne politike na tržištu rada uspele da dovedu do većeg usaglašavanja potreba preduzeća za radnicima određenih kvalifikacija sa ponudom radne snage. Znatno nižu stopu nezaposlenosti od Srbije danas imaju Rumunija i Bugarska, ali takodje i Albanija i Hrvatska.
Takođe je neophodno politiku zapošljavanja uskladiti i koordinisati sa drugim politikama, posebno politikom obrazovanja i politikom naučnog i tehnološkog razvoja. Jedna od trenutno najvećih prepreka bržem privrednog rastu srpske privrede jeste neadekvatna ponuda kvalifikovane radne snage sposobne da ispuni zahteve novih stranih investitora i novih tehnologija koje oni donose.