Birokratija je na svom istorijskom putu pobede prvo prevladala crkvu, pa monarhe, a predstavljala je noćnu moru čak i za diktatore poput Hitlera. Nisu joj odolele ni države kojima mnogi danas zavide na demokratskim slobodama, uređenosti i standardu.
Državne službe, kao i ljudi, imaju svoje pretke. Poreklo birokratije moguće je pratiti u najdalju prošlost, do početka rada sudova. Ali ove institucije za deljenje kraljevske pravde, iako su trošile mnogo državnog novca, tek su se u retkim slučajevima bavile delatnošću koja je vladaru obezbeđivala većinu konstantnih prihoda: prikupljanjem poreza. Stoga se pojava birokratije u savremenom smislu reči vezuje za organizacije plaćenih službenika koji operativno sprovode odluke izvršne vlasti. No, ma koliko nam se danas činilo da je birokratija najotpornija ljudska tvorevina i da je vreme bez nje puka mitologija, njen razvoj kroz istoriju je bio podjedanko krivudav kao i nastajanje predstavničkih tela, tvrdi britanski istoričar Nil Ferguson u svojoj knjizi „Moć novca“.
U srednjem veku i ranom modernom periodu, osnovna prepreka umnožavanju državnih službenika bila je jedna druga (sve)moćna organizacija: crkva. Ona je u to vreme, praktično, imala monopol na obrazovanje činovnika sposobnih da zapisuju i čitaju pisana uputstva. Delimična sekularizacija obrazovanja omogućila je opismenjavanje određenog broja ljudi koji nisu izgarali da život posvete Bogu, već su rađe birali da svoje znanje unovče u vidu sigurne plate i određenih privilegija kroz državnu službu. Međutim, osim ličnih motiva, tadašnja organizacija državnih službenika ni izbliza nije podsećala na modernu birokratiju. Naime, mnogi monarsi su ove službe tretirali kao državnu imovinu (što i jesu bile s obzirom na način na koji su stvarale prihod, objašnjava Ferguson), pa su u svakom trenutku mogli da ih prodaju najboljem ponuđaču.
Pomenuta „transakcija“ imala je dva oblika: prodaja određenih poreza takozvanim zakupcima poreza, ili prodaja određenih službi pojedincima. Prvi oblik je u 17. veku bio posebno izražen u Francuskoj, gde su tri glavna zakupa poreza donosila 80% prihoda od svih direktnih poreza. Naime, 1681. su objedinjene sve akcize i carine sa novim monopolom na duvan i date u najam sindikatu od 40 zakupaca poreza. Ovi zakupci ugovarali su se na svakih šest godina. Glavna mana sakupljanja poreza preko zakupaca je očigledna: ostavljeni sopstvenom izboru, zakupci su skidali veliki deo kajmaka sa prihoda koji su im prolazili kroz ruke, pa polovina ukupne sume nikad nije stizala do francuske vlade. Mada je tokom 18. veka bilo pokušaja da se pređe na sistem kojim je vlada zakupcima poreza davala plate i bonuse, otpor reformama je (gle čuda) bio nepremostiv.
Drugi fiskalni izum bio je prodaja službe. To je podrazumevalo da su imaoci službe investirali nešto kapitala u službu, čiji je prihod bio ekvivalentan kamati na vladinu obveznicu. U Francuskoj je do 1660. godine bilo oko 46.000 službenika, sa približnom vrednošću kapitala od oko 419 miliona livri. Sa stanovišta francuske monarhije, u ovakvom sistemu moglo je biti političkih prednosti, pre svega kroz privrženost velikog broja službenika kraljevskom autoritetu. Ali, teškoća je bila u tome što su fiskalni troškovi sistema bili veći od njegove privredne koristi, pa podaci iz 1639. pokazuju da je kruna od službenika dobijala 2 miliona livri u porezima, ali je isplaćivala 8,3 milion livri u platama.
Niko kao Englezi
Sa druge strane, Britanija je stvorila prototip savremene birokratije kroz uspostavljanje Službe za akcize. Naime, taj model je bio zasnovan na regrutovanju kadrova koji bi prethodno prošli određene testove, a koji su zatim obučavani za vršenje službe prema standardizovanim postupcima, unapređivani prema zaslugama (tako tvrdi britanski istoričar) i kojima je bila obezbeđena redovna plata, a potom i penzija. Do kraja vladavine Čarlsa II, zakup poreza više nije bio aktuelan, a Državna riznica je bila jedina odgovorna za knjiženje prihoda i rashoda svih delova centralne vlade, što je bila uloga koju je na kraju preuzelo ministarstvo finansija. Sedamdsetih godina 17. veka Čarls II raspolagao je sa 2,7 puta više prihoda nego njegov otac pola stoleća ranije.
Kontinentalne sile su kaskale za Britanijom upravo u ovom, institucionalnom segmentu, više nego u ekonomskim resursima. Prema jednoj gruboj računici, u Britaniji je na svakih 1.300 ljudi postajao jedan „poreski birokrata“, dok je ta srazmera u Francuskoj iznosila 1:1.400, u Holandiji 1:6.200, a u Pruskoj (koju su Englezi doživljavali kao birokratizovanu) 1:38.000. Broj poreskih birokrata se u ovim zemljama između 1690. i 1782. više se nego utrostručio, a poreska služba je postala poznata kao „čudovište sa 10.000 očiju“.
Posle Napoleonovih ratova mogla se uočiti postojana tendencija ka smanjivanju broja državnih službenika. Ukupan personal vlade 1891. činio je manje od 2% ukupne radne snage u Britaniji. Brojke su na kontinentu bile više, ali ne mnogo. Tako je u Italiji u isto vreme birokratija činila 2,6% ukupno zaposlenih, u Nemačkoj 3,7%, a čak je i habzburška birokratija bila mala u poređenju sa rastućim brojem stanovnika carstva. Ali, s početkom novog stoleća, gotovo svuda u javnom sektoru mogao se uočiti konstantan rast. Do dvadesetih godina prošlog veka, u Italiji je više od 5% ukupne radne snage radilo u državnoj službi, 6% u Britaniji i 8% u Nemačkoj.
Hitler i PR
Poznato je i da je birokratija bila jedna od Hitlerovih noćnih mora. Među njegovim poslovično nerealnim idejama je i ona koju je predložio na večeri sa Himlerom januara 1942. da se birokratija smanji za trećinu, pojednostavljenjem nemačkog sistema oporezivanja: „Što se tiče direktnih poreza, najjednostavnije je za osnov uzeti iznos plaćen prethodne godine, i obavestiti da sledi stroga kazna ako neko pokuša da sakrije uvećanje prihoda. Ali ako ovo jednostavno rešenje predočim Ministarstvu finansija, oni će reći da sam u pravu i sve zaboraviti.“ Hitler je delio uobičajeno gledište da je birokratija nešto što se množi prostom deobom. Pa ipak, način na koji je on sam podsticao takmičenje između državnih ustanova i partije, imao je za nus proizvod širenje birokratije, što je i priznao: „Neko odluči da napravi grupu Hitlerove omladine u Salcburgu, i odjednom potrebna im je zgrada od 500 soba… Oformio sam Ministarstvo propagande sa idejom da će ono biti svima korisno, a ipak, danas skoro sva ministarstva imaju i svoju propagandnu službu. Odbio sam ponude Ministarstva finansija i Ministarstva unutrašnjih poslova da preduzmu reorganizaciju administrativnih službi radi racionalizacije, jer su upravo ova dva ministarstva rasadnici birokratije“.
U Sovjetskom Savezu, naravno, nije bilo drugih poslodavaca osim države i partije, a tako je ostalo do osamdesetih godina 20. veka. Javni sektor, međutim, nema tendenciju rasta samo u totalitarnim državama. Tako je do 1950. godine, uglavnom zbog nacionalizacije, udeo javnih službenika u Britaniji premašio 10% ukupne radne snage. Ovaj rast se od tada nastavio u skoro svakoj razvijenoj državi. Vrhunac udela državnih službenika u ukupnom broju zaposlenih dostignut je polovinom devedesetih, kada je u Švedskoj, Norveškoj i Danskoj birokratija činila više od trećine svih zaposlenih, dok je u Francuskoj, Finskoj i Austriji to bilo iznad 20%, u Portugaliji, Španiji, Italiji i Nemačkoj preko 15%, i tek nešto manje u Švajcarskoj i Grčkoj. Izuzeci u ovom obrascu su Sjedinjene Države, gde je državno zaposlenje doseglo vrhunac polovinom sedamdesetih i Britanija, Irska, Belgija i Japan gde je to bilo osamdesetih godina. Međutim, nakon tog vrhunca samo je u Britaniji zabeležen značajan pad, gde je 1999. broj državnih službenika činio 13,6% ukupno zaposlenih, što je bilo manje čak i u poređenju sa Sjedinjenim Državama.
Piše: Zorica Žarković B&F 106