Predlogom budžeta za 2015. godinu planiran je deficit Republike od 191 mlrd dinara (4,9% BDP-a), dok je očekivani manjak na nivou opšte države veći – oko 6% BDP-a. Fiskalni savet procenjuje da bi stvarni deficit države mogao biti za oko 40 mlrd dinara veći i iznositi preko 230 mlrd dinara (oko 6% BDP-a).
Novi budžet bi trebalo da doprinese smanjenju deficita opšte države za oko 1,3% BDP-a, to jest sa procenjenih preko 7% BDP-a u 2014. na približno 6% BDP-a. To je, međutim, tek deo ukupnog planiranog smanjenja deficita u srednjem roku zbog čega su adekvatne mere fiskalne konsolidacije neophodne i tokom 2016. i 2017. godine. Iako konkretni planovi Vlade za srednjoročnu fiskalnu politiku nisu poznati (još uvek nije objavljena Fiskalna strategija za 2015. godinu sa projekcijama za 2016. i 2017. godinu), na osnovu dostupnih dokumenata moguće je rekonstruisati osnovne ciljeve za naredne tri godine.
Fiskalni deficit u 2017. godini bi trebalo da iznosi 3,8% BDP-a, što je smanjenje za nešto manje od 4% BDP-a u naredne tri godine, dok bi se javni dug, prema očekivanjima Vlade, stabilizovao na nivou od oko 79% BDP-a. Predviđeno trogodišnje smanjenje budžetskog deficita nije dovoljno za stabilizaciju i smanjenje javnog duga do 2017. godine – neophodno je ambicioznije smanjenje deficita ili produžetak konsolidacije.
Predočeni planovi fiskalne konsolidacije ukazuju da će prilagođavanje biti manje od potrebnog za ostvarenje osnovnog cilja fiskalne konsolidacije, a to je stabilizacija i zaokret rastuće putanje javnog duga u predviđenom roku. Na osnovu planirane putanje budžetskih deficita od 2015. do 2017. godine i stopa privrednog rasta na koje Vlada računa – uz razumne pretpostavke o budućem kretanju realnog deviznog kursa i realnih kamatnih stopa, javni dug nije moguće stabilizovati pre 2018. godine i to na nivou od preko 80% BDP- a. Da bi postavljeni cilj bio dostižan u 2017. godini budžetski deficit bi se morao spustiti na oko 3% BDP-a, a to znači da postojećem planu fiskalnog prilagođavanja trenutno nedostaje gotovo 1% BDP-a dodatnih ušteda.
Privredni rast u srednjem roku će sasvim izvesno biti manji od predviđenog što plan za stabilizaciju javnog duga čini još manje realističnim. Prognozirani pad privredne aktivnosti u 2015. godini od 0,5% realno je procenjen, međutim, prognoze srednjoročnog rasta od 1,5% u 2016. i 2% u 2017. godini su optimistične i teško dostižne (naročito u 2016. godini). Zvanične procene privrednog rasta u 2016. godini su u najvećoj meri zasnovane na osetnom rastu privatne potrošnje koji, smatramo, nije zasnovan na realnim osnovima i po svemu sudeći nije ni moguć. Samo po osnovu privrednog rasta koji će biti manji od predviđenog, javni dug će se u 2017. godini približiti nivou od oko 85% BDP-a.
Konkretne mere fiskalne politike u 2016. i 2017. godini su i dalje nepoznanica pa stoga nije ni moguće oceniti realističnost planiranih ušteda u srednjem roku. Postoji rizik da je, pored prognoza makroekonomskih kretanja, i ukupno planirano smanjenje budžetskog deficita optimistično. Izostanak blagovremenog objavljivanja srednjoročne fiskalne strategije predstavlja ozbiljno narušavanje budžetske procedure i onemogućava davanje celovite ocene budžeta za 2015. godinu. Po Zakonu o budžetskom sistemu, Vlada je bila u obavezi da srednjoročnu fiskalnu strategiju usvoji do juna 2014. godine. Parlamentarni izbori i formiranje nove Vlade, a potom i pregovori sa MMF-om uslovili su odlaganje usvajanja ključnog dokumenta u kome se definišu ekonomska i fiskalna politika u srednjem roku. Razmatranje Predloga zakona o budžetu za 2015. godinu bez usvojene fiskalne strategije nije samo pitanje nepoštovanja propisanog budžetskog kalendara, već suštinski onemogućava sagledavanje predloga budžeta u funkciji očekivane fiskalne konsolidacije. Naime, zadatak fiskalne strategije je da definiše opšte ciljeve ekonomske politike, mere kojima bi se ti ciljevi realizovali uz procenu njihovih efekata (uzimajući u obzir očekivana makroekonomska kretanja) u trogodišnjem periodu. Godišnji budžet bi stoga trebalo da predstavlja konkretizaciju strateških ciljeva Vlade, a analizom budžeta nezavisno od srednjoročnog okvira nije moguće dati pouzdanu ocenu održivosti ekonomskih politika. Dve najvažnije mere za strukturno smanjenje deficita u 2015. godini su smanjenja izdvajanja za plate i penzije i obustavljanje izdavanja novih garancija za pokrivanje gubitaka javnih i državnih preduzeća.
Od novembra 2014. godine plate veće od 25.000 dinara u javnom sektoru, uključujući javna i državna preduzeća, umanjene su za 10%. Penzije su umanjene progresivno (22% preko iznosa od 25.000 dinara i 25% preko iznosa od 40.000), što bi odgovaralo njihovom linearnom smanjenju od 5%. Uz to, planirano je smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru u 2015. od oko 5%. Iz ugla javnih finansija, ukidanje izdavanja državnih garancija za pokrivanje gubitaka javnih i državnih preduzeća zapravo još uvek ne donosi uštede, ali zaustavlja dalji rast budžetskih rashoda za ova preduzeća. Uz ove najbitnije mere za trajno smanjivanje fiskalnog deficita, Vlada je predvidela i smanjivanje prava na poljoprivredne subvencije, povećanje takse za tranzit gasa i neke promene u Zakonu o javnim nabavkama koje smanjuju privilegije domaćih ponuđača. Sve ove strukturne mere zajedno utiču na trajno smanjivanje deficita za oko 2% BDP-a (do 650 mln evra). Za planirano smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru u 2015. nisu pripremljeni jasni planovi, metode i kriterijumi, što može da ugrozi uspešnu realizaciju ove mere. Na osnovu planiranih manjih izdvajanja za zarade u budžetu vidi se da je plan da se u 2015. godini broj zaposlenih u javnom sektoru smanji za oko 5% (oko 27.000 zaposlenih).
Ubedljivo najveći broj zaposlenih u javnom sektoru obavlja neophodne i osetljive društvene funkcije – obrazovanja, zdravstva i bezbednosti – zbog čega se smanjenju njihovog broja mora vrlo pažljivo pristupiti. Vlada, međutim, još uvek nije pripremila precizne planove, temeljne analize i objektivne kriterijume za smanjivanje broja zaposlenih. Zbog toga će u 2015. godini ova mera da se sprovodi prirodnim odlivom u penziju (uz zabranu novog zapošljavanja) i, pošto ovo verovatno neće biti dovoljno, otpuštanjima do ostvarenja zacrtanih ciljeva. Zbog nedostatka planova racionalizacije, ta otpuštanja najverovatnije neće moći da budu dovoljno dobro targetirana. Ovakve mere za smanjenje zaposlenosti pozitivne efekte mogu imati samo u ograničenom, vrlo kratkom, roku, pa zbog toga moraju biti i ograničenog trajanja. Fiskalni savet očekuje od Vlade da tokom 2015. godine pripremi detaljne analize, na osnovu kojih će otpočeti prava, ekonomski poželjna, racionalizacija javnog sektora.
Obustavljanje novih garancija za finansiranje gubitaka javnih preduzeća podrazumeva preokret u kratkom roku u poslovanju Srbijagasa, EPS-a i privatizaciju Železare Smederevo. Glavni problemi ubedljivo najvećeg gubitaša u zemlji, Srbijagasa, odnose se na isporučen a nenaplaćen gas domaćem petrohemijskom kompleksu (Azotara, Petrohemija i Metanolsko-sirćetni kompleks). Sudbina ova tri pomenuta preduzeća se dakle mora rešiti već početkom 2015. godini ili će Srbijagasu uskoro biti neophodne nove državne garancije. EPS do sada nije bio neposredno na teretu budžeta, ali primetno pogoršanje njegovog poslovanja ukazuje da bi to moglo da se desi – što bi onda zbog veličine ovog preduzeća verovatno potpuno urušilo javne finansije Srbije. Problemi EPS-a su izuzetno kompleksni i odnose se na: višak zaposlenih, probleme u naplati isporučene struje, gubitke u distributivnoj mreži usled tehničke zastarelosti, ali i krađa, organizacione probleme, niske cene, a na sve to su došle i poplave koje su imale veliki negativan uticaj na poslovanje EPS-a. Procene javnih prihoda i rashoda u budžetu su u najvećoj meri objektivne, a planirani fiskalni deficit realističan.
Poreski prihodi republičkog budžeta adekvatno su projektovani u skladu sa očekivanim kretanjem makroekonomskih agregata koji presudno utiču na njihov nivo (privredni rast, privatna potrošnja i stopa inflacije). Za razliku od izrade budžeta za 2014. godinu, kada su u budžetske projekcije unapred uključeni dodatni prihodi od suzbijanja sive ekonomije (a koji su izostali), ista greška nije ponovljena što takođe doprinosi objektivnosti planiranog nivoa poreskih prihoda. Najveći rizik za ostvarivanje očekivanog iznosa javnih prihoda potiče od moguće optimistično planiranog nivoa neporeskih prihoda. Predviđeni nivo budžetskih rashoda najvećim delom adekvatno odražava preduzete (umanjenje zarada u javnom sektoru i penzija) i planirane mere fiskalne politike u 2015. godini (smanjivanje zaposlenosti u javnom sektoru, rešavanje statusa preduzeća u restrukturiranju i problema u Srbijagasu, EPS-u, Železnicama, rast javnih investicija itd.). U slučaju nedoslednog sprovođenja planiranih mera postoji izražen rizik da budžetski rashodi znatno odstupaju od planiranog nivoa. U 2015. godini planiran je porast javnih prihoda za oko 30 mlrd dinara, uglavnom zbog očekivanja većih neporekih prihoda.
Skroman rast poreskih prihoda od oko 5 mlrd očekivan je imajući u vidu makroekonomska kretanja, a najvećim delom je posledica zakonom planiranog povećanja nominalnih iznosa akciza. Planirani neporeski prihodi su za oko 25 mlrd dinara veći od realizacije u 2014. godini zbog uvođenja naknade za obavezne rezerve nafte (7 mlrd), očekivanja znatno veće dobiti javnih preduzeća (za oko 8 mlrd), ali i činjenice da će se sredstva od smanjenja plata za 10% u delu javnog sektora koji nije pod kontrolom budžeta Republike (preko 14 mlrd) uplaćivati na posebne račune neporeskih prihoda (lokalni nivoi vlasti, javna preduzeća, NBS). Imajući u vidu da su iznosi dividendi koje su u budžet uplaćivala javna preduzeća u prethodnim godinama bili volatilni i obično znatno manji, postoji izražen rizik da ovi prihodi ipak budu ostvareni u manjem iznosu od planiranog. Zbog nepouzdane statistike zaposlenosti i zarada u javnim preduzećima nije moguće sa sigurnošću proceniti da li će sredstva po osnovu smanjenja plata zaista biti naplaćena u planiranom iznosu od preko 9 mlrd dinara. Za realizaciju budžetskih projekcija prihoda od presudnog značaja je dobra koordinacija fiskalne i monetarne politike. Prosečna inflacija u 2014. godini (od oko 2%) znatno je niža od vrednosti koja je korišćena za fiskalne projekcije pri izradi budžeta za 2014. godinu (5,5%), što je bio jedan od osnovnih uzroka velikog podbačaja prihoda u 2014. godini od oko 30 mlrd dinara. Za 2015. godinu projektovana je prosečna stopa inflacije od 2,7%, smatramo realistično. Međutim, ukoliko i u 2015. godini stopa inflacije bude znatno niža od ciljanog koridora NBS (kao tokom većeg dela 2014. godine), prikupljeni prihodi bi mogli biti osetno manji od planiranih, a ostvarivanje fiskalnih ciljeva Vlade ozbiljno ugroženo.
Planirani rashodi republičkog budžeta u 2015. godini su za oko 6 mlrd manji u odnosu na rebalans budžeta za 2014. godinu, uz ozbiljne promene u njihovoj strukturi. Izdvajanje za plate zaposlenih u javnom sektoru biće za oko 22 mlrd manje u odnosu na 2014. godinu, zbog smanjenja mase zarada za preko 10% (umanjenje osnovice za 10% za plate preko 25.000 dinara i planirano smanjenje broja zaposlenih). Transferi fondovima obaveznog socijalnog osiguranja biće manji za oko 6 mlrd dinara, prevashodno zbog pada transfera ka PIO fondu usled smanjivanja mase penzija za oko 5%. Budžetom za 2015. godinu planirani su i nešto niži rashodi za subvencije (uglavnom zbog smanjenja subvencija u poljoprivredi za oko 6 mlrd dinara), kao i uštede na rashodima za robu i usluge od oko 7 mlrd dinara. Uporedo sa smanjivanjem većeg broja rashodnih stavki, deo rashoda se neminovno povećava što u ukupnom zbiru rezultuje skromnim smanjenjem ukupnih rashoda. Zbog rasta javnog duga za gotovo 10% BDP-a u 2014. godini, izdvajanja za kamate povećavaju se za čak 19 mlrd dinara. Takođe, rast rashoda za socijalnu zaštitu posledica je planiranog rešavanja situacije preduzeća u restrukturiranju i po tom osnovu budžetiranja otpremnina za radnike koji će ostati bez posla. Najveći rast rashoda je, međutim, posledica metodološke promene pri izradi budžeta, to jest transparentnog uključivanja 31 mlrd dinara rashoda za otplatu aktiviranih garancija javnih preduzeća, koji su ranije tretirani kao rashodi „ispod crte“. Otplata aktiviranih garancija javnih preduzeća gubitaša i budžetska podrška nesolventnim bankama konačno je uključena na relativno transparentan način u budžet.
Fiskalni savet je u više navrata ukazivao na metodološki, ali i suštinski, propust budžetskog procesa u kome direktni troškovi države za pokrivanje neuspešnog poslovanja preduzeća i banaka u državnom vlasništvu nisu bili uključivani u budžet.
Eksplicitno navođenje iznosa za otplatu aktiviranih garancija javnih preduzeća od 31 mlrd dinara predstavlja važno unapređenje budžetskog procesa jer će budžet ubuduće realnije odražavati stvaran nivo budžetske potrošnje (bez skrivanja rashoda „ispod crte“). To je ujedno i osnovni razlog zbog čega su i pored velikih ušteda od smanjivanja plata i penzija ukupni rashodi smanjeni tek za oko 6 mlrd dinara u odnosu na rebalans 2014. godine. Fiskalni savet je posredno, sagledavajući pojedinačne garantovane kredite javnim preduzećima procenio da se ubedljivo najveći deo planiranog iznosa odnosi na otplatu kredita Srbijagasa (oko 19 mlrd dinara), a zatim Železnica Srbije (5 mlrd), Železari Smederevo (3 mlrd) i u nešto manjem iznosu Galenike i JAT-a. Smatramo opravdanim da se u predlog budžeta ubuduće, pored navođenja ukupne sume, izlistaju i pojedinačni iznosi aktiviranih garancija sa preduzećima na koja se odnose. Na taj način bi Narodna skupština ali i čitava javnost bili u potpunosti upoznati sa načinom trošenja budžetskih sredstava. I pored nižeg budžetiranog iznosa za oko 13 mlrd, suštinskog zaokreta u politici subvencija nema, osim smanjenja podsticaja u poljoprivredi. Subvencije bi u 2015. godini trebalo da budu manje za oko 13 mlrd dinara u odnosu na rebalans. Međutim, imajući u vidu da je u rebalansu isplata akumuliranih docnji za subvencionisane kredite banaka u iznosu od 8 mlrd knjižena kao subvencija, stvarno smanjenje je tek oko 5 mlrd. Smanjenje planiranog iznosa za subvencije posledica je planirane promene prava poljoprivrednih proizvođača za podsticaje iz budžeta (sa oko 34 mlrd na 28 mlrd dinara). Napominjemo da je za efektuiranje ovih ušteda neophodno uporedo sa usvajanjem Zakona o budžetu promeniti i zakonska rešenja koja u ovom trenutku poljoprivrednicima daju veća prava i tako ograničiti iznos subvencija i broj korisnika u skladu sa budžetom. Postoje rizici da određeni rashodi u 2015. godini budu veći nego što je planirano budžetom. Budžetom za 2015. godinu nisu predviđena nikakva sredstva za intervencije države u bankarskom sektoru ili pokrivanje gubitaka javnih preduzeća (poput subvencije Srbijagasu od 9 mlrd dinara u 2014. godini). U slučaju da se i naredne godine pojavi potreba za intervencijom u finansijskom sektoru (a član 34 Predloga zakona o budžetu dozvoljava zaduživanje u slučaju vanrednih okolnosti do 100 mln evra), ukupni rashodi bi probili budžetirani okvir. Postoje i indicije da bi neke planirane subvencije mogle biti nedovoljne za funkcionisanje preduzeća u državnom vlasništvu. Subvencije Železnicama se smanjuju iz godine u godinu, bez jasnog plana restrukturiranja ove kompanije, i postoji opravdana bojazan da bi budžetirana sredstva mogla biti nedovoljna za isplatu zarada tokom čitave 2015. godine. Takođe, subvencije javnom servisu, iako blago povećane, mogle bi se ispostaviti nedovoljnim imajući u vidu da je ukinuta pretplata (koja je naplaćivana u delu 2014. godine). Neplanirani rashodi bi mogli da proisteknu iz presuda sudova i kazni koje plaća država zbog izgubljenih sporova. Tokom 2014. godine, ovi rashodi su naglo skočili za oko 5 mlrd dinara pa ne isključujemo mogućnost da će se slično dogodi i naredne godine. Moguće je da rashodi budu i manji nego što je budžetirano – pre svega ukoliko država bude neefikasna u ostvarivanju planiranih politika. Rešavanje statusa preduzeća u restrukturiranju bilo je planirano i za 2014. godinu, a sredstva neophodna za isplatu otpremnina bila su uključena u budžet. Kako je čitav proces odložen za 2015. godinu ostvarena je budžetska „ušteda“, a zapravo je samo odložena obaveza za sledeću godinu. Stoga, ukoliko Vlada ne bude u potpunosti dosledna u završavanju procesa restrukturiranja, moguće je da isplaćene otpremnine budu niže od budžetiranih i po tom osnovu ponovo se ostvare „uštede“.
To bi međutim bilo u potpunoj suprotnosti sa namerama Vlade da u najkraćem mogućem roku poboljša domaći privredni ambijent. Drugi rizik tiče se, već tradicionalno, neefikasnog izvršenja javnih investicija. Predlogom budžeta planiran je rast kapitalnih rashoda u 2014. godini, ali je za to potrebna temeljna promena u državnom izvršavanju investicija. Javne investicije su nedopustivo niske i predstavljaju ograničenje privrednom rastu, a iz godine u godinu njihova realizacija podbacuje za čak 10 – 20 mlrd dinara.