Lista zainteresovanih za privatizaciju preduzeća u portfelju Agencije za privatizaciju na kojoj se nađe tek poneki ozbiljni investitor ne treba da nas čudi. Ona je proizvod činjenice da u četvrt veka sprovođenja privatizacije nismo uspeli da otklonimo ključne prepreke za privlačenje kvalitetnih investitora. Ni novi zakon o privatizaciji ni tek usvojene izmene i dopune Zakona o planiranju i izgradnji nisu tu od pomoći.
Na osnovu čestih istupa političara, pojedinih ekonomista i formiranog javnog mnjenja, čini se da se protiv privatizacije u Srbiji vodi nešto nalik neformalnom sudskom postupku (koji povremeno prerasta u linč). Postupak se najčešće ne bazira na raspoloživim činjenicama, niti se sagledavaju stvarna ograničenja i okolnosti na koje model privatizacije iz 2001. godine nije mogao da utiče.
Formalno, privatizacija u Srbiji traje već četvrt veka. Tokom tih 25 godina očekivanja i odnos javnosti prema privatizaciji su se značajno menjali. Devedesetih se na privatizaciju gledalo kao na nužno zlo koje narušava spokoj samoupravljanja i izvesnost radnog mesta. Početkom prošle decenije, sa promenom režima i modela privatizacije, tokom kratkotrajne euforije privatizacija biva percipirana kao Panakeja, lek za sve probleme srpske privrede. Ubrzo je usledilo duboko razočaranje rezultatima, nakon čega privatizacija i primenjeni model postaju glavni krivci za sve nedaće srpske privrede. Danas se privatizacija u Srbiji doživljava, ako ne kao pljačkaška, onda u najboljem slučaju opet kao „nužno zlo“, dok je sve češće iznova potrebno dokazivati da je privatno vlasništvo efikasnije od društvenog ili državnog. U takvom kontekstu, ne čudi što se koncept privatizacije ponovo (i bez potrebe) značajno menja, rokovi za završetak procesa privatizacije po peti ili šesti put prolongiraju, dok se odlaganjem rešavanja stvarnih problema i ograničenja i poslednji(?) pokušaj privatizacije unapred osuđuje na neuspeh.
Olakšavajuće okolnosti i zaturene činjenice
Danas se često, čini se s namerom, previđa „izgubljena decenija“ privrednog rasta tokom devedesetih. Svetski BDP je tokom devedesetih rastao po prosečnoj stopi od 1,8% (kumulativno oko 20%), dok je Srbija beležila ogroman pad. Suštinski na dugi rok je izgubljeno mnogo više, jer je svetska privreda prošla kroz tehnološku revoluciju koja je u skoro u potpunosti zaobišla srpsku privredu. Istovremeno, potencijalni kupci srpskih preduzeća su već alocirali svoja postrojenja u regionu. Srbiji je uz i dalje visoke političke i ostale rizike, osim za preduzeća koja su poslovala u izrazito profitabilnim sektorima (mahom sa oligopolskom strukturom), u takvim okolnostima bilo veoma teško da u privatizaciji privuče strateške investitore. Domaćih investitora koji su mogli da suštinski restrukturiraju veća preduzeća bilo je taman toliko da se nabroje na prste dve ruke.
Imajući u vidu da se privatizacija odigravala u privredi koja je bila izložena dugogodišnjim sankcijama, ratu, ali i pre toga tekovinama socijalističkog samoupravljanja, očekivanja u pogledu privatizacije nakon prelaska na nov model nisu bila realna. Poslužiću se jednostavnom ilustracijom. Na početku drugog talasa privatizacije mnoga srpska preduzeća bila su poput havarisanog automobila proizvedenog sredinom sedamdesetih ili početkom osamdesetih (kada je u njima sproveden poslednji investicioni ciklus). Takav havarisan auto opsluživala su tri vozača i dva mehaničara, pri čemu je na takvom automobilu postojala i zaloga ili je on zbog nerešenih imovinskih pitanja bio neregistrovan. Ipak, sva tri vozača očekivala su da će ponovo da voze automobil kako oni hoće, a poverioci su očekivali da će se u potpunosti namiriti. Politička elita je održavala status quo dajući novac za benzin i plate vozačima i mehaničarima. Kako automobil nije bio u voznom stanju i novac dobijen za benzin bio je korišćen za plate. U međuvremenu ono malo ispravnih delova sa havarisanog automobila je nestalo. Vozači i mehaničari čekali su uslov za penziju, a svi su očekivali kupca spremnog da plati automobil uz obavezu da zadrži bar dva vozača i dva mehaničara još tri godine. A zapravo havarisani model je predstavljao „negativnu imovinu“, jer je neko morao da plati kako bi se auto odneo na auto-otpad (čitaj stečaj). Za takvu odluku bila je potrebna politička volja koje očigledno nije bilo.
Naravno, nisu svi automobili bili havarisani, niti su imali toliki broj suvišnih vozača i mehaničara, ali je veći deo dobrih preduzeća prethodnim modelim privatizacije već bio privatizovan. Naime, po pravilu bolja preduzeća u Srbiji, odnosno njihov menadžment i zaposleni, iskoristili su povoljne okolnosti i sproveli su insajdersku privatizaciju prema Zakonu o svojinskoj transformaciji (ZoST). Mnoge činjenice u raspravama o rezultatima dva modela privatizacije pri tome bivaju zanemarene. Primera radi, i pored autoselekcije boljih preduzeća u prilog ZoST, rezultati novog modela privatizacije su relativno dobri. Prema poslednjoj opsežnoj analizi (zaključno sa 2010. godinom) koju je sprovela Agencija za privatizaciju, iako su preduzeća privatizovana po novom modelu 2002. godine imala za 35 procenata niže prihode, ona su 2010. godine sustigla deo privrede privatizovan prema modelu iz 1997. godine, dok je pad zaposlenosti bio istovetan bez obzira na primenjeni model. To ukazuje da su posledice privatizacije sprovedene prema ZoST zapravo znatno više doprinele padu privredne aktivnosti. Bolji su postajali sve lošiji, a lošiji su u proseku postajali nešto bolji.
Nevinost bez zaštite
Početak primene modela iz 2001. godine obeležen lošim privatizacionim portfeljom, odsustvom značajnije zainteresovanosti strateških investitora i nizom nerešenih problema. Primenu modela odlikovala su brojna ograničenja i manjkavosti u primeni od koji su neke sporo, nevoljno i nedovoljno otklanjane. Suštinski su postojala (i dalje postoje) četiri problema bez kojih bilo koji model privatizacije ne može da da željene rezultate.
Prvi problem se odnosi na nerešena imovinska pitanja. Pored toga što nije postojao odgovarajući pravni okvir kojim bi se rešilo pitanje građevinskog zemljišta, nije bilo rešeno ni pitanje restitucije. Dok neizvesnost u pogledu građevinskog zemljišta i restitucije možemo nazvati sistemskim rizikom, jer se odnosi na sva preduzeća, postojao je i specifični rizik koji se ticao konkretnih imovinskih pitanja subjekata privatizacije. Analiza privatizacione dokumentacije (programa privatizacije, tenderske dokumentacije) pokazuje da su nerešena imovinsko-pravna pitanja bila pravilo, a ne izuzetak. Ilustracije radi, za objekte preduzeća koja su privatizovana često nisu bile izdate upotrebne, a nekad i građevinske dozvole.
Drugi problem se odnosio na višak zaposlenih. Po pravilu su preduzeća u privatizaciji imala značajne viškove zaposlenih. U jednoj od studija slučaja privatizacija analiziranih u studiji NALED-a privatizovano preduzeće danas ima skoro sedam puta manje zaposlenih, ali ostvaruje iste nivo prihoda kao pre privatizacije. U prvom periodu primene Zakona o privatizaciji iz 2001. godine, rešavanje viška zaposlenih prevaljivano je na kupca, ali kako je sve manji broj kupaca bio spreman da sprovodi ex post restrukturiranje uz izdašne socijalne programe (u pomenutom primeru studije slučaja trošak je iznosio preko 20 milione evra), rešavanje problema viškova je preuzela država. Nakon što je država preuzela obavezu da reši pitanje viškova zaposlenih javila su se dva problema. Prvi problem je što je smanjenje broja zaposlenih bilo zasnovano na principu dobrovoljnosti zbog čega je trajalo veoma dugo, a nije postojala verodostojan pretnja stečajem preduzeća. Sporom razrešavanju ovog problema doprinela su i nedovoljna sredstva za finansiranje otpremnina iz takozvanog „Tranzicionog fonda“ (odnosno budžeta).
Treći problem se odnosi na (pre)zaduženost. Privatizacija je sve do 2005. godine bila suočena sa oportunim ponašanjem pojedinih državnih poverilaca, koji su blokirali prodaju subjekta privatizacije uslovljavajući to povoljnijim namirenjem. Kako bi se razrešio taj problem promenom pravnog okvira uveden je koncept obavezujućeg otpusta duga za državne poverioce. Kako se otpust duga odnosio samo na dugove do kraja 2004. godine, a dugovi su se u međuvremenu ponovo akumulirali, mogućnost primene ovog instituta imala je vremenski ograničeno dejstvo. Već 2010. godine, nagomilavanjem novih obaveza prema državnim poveriocima, koncept otpusta duga je izgubio smisao, ali se i pored toga ništa nije menjalo.
Konačno, četvrti problem je meko budžetsko ograničenje čije su se razmere često graničile sa apsurdom. Dok su različiti državni poverioci često opstruirali privatizaciju odsustvom volje da otpišu stara potraživanja, oni su istovremeno omogućavali dodatno zaduživanje tih istih preduzeća. Drastičan primer takvog pristupa je opisan u jednoj od studija slučaja privatizacija NALED-a, kada je privatizovanom preduzeću država omogućila da više od pet godina ne plaća poreze i doprinose, da bi se na kraju „povezao staž“ zaposlenima iako u njemu država nema većinski udeo još od 1998. godine.
Rizik kupovine preduzeća sa navedenim problemima doveo je do negativne selekcije već ionako oskudnih strateških investitora. Naime, čak i da kupe preduzeće, postavljalo se pitanje da li će kupci uspeti da uknjiže svu imovinu ili će se pojaviti neka druga prepreka. Slično tome, čak i u slučaju da investitor ispunjava socijalni program, on nije bio siguran da će sindikati odustati od pretnje obustavom rada ili će zahtevati ispunjavanje dodatnih, često neracionalnih uslova.
Navedeni problemi su suštinski van domašaja zakona, ali to ne abolira model (ili bolje reći metode primenjene u okviru modela) od grešaka, odnosno ne znači da je model bio potpuno nevin.
Tokom primene je uveden niz nakaradnih rešenja. Pre svega, problem negativne selekcije investitora je dodatno pospešen „preferencijalnim tretmanom“ domaćih fizičkih lica i mogućnošću kupovine na rate i uklanjanjem prepreka pranju novca. Iako je namera bila da se na bilo koji način poveća broj zainteresovanih kupaca i da se omogući i zaposlenima da učestvuju u postupku privatizacije, odredbe o kupovini na rate zapravo su dale podsticaj moralnom hazardu kupaca. Prodaja na rate omogućila je negativno selektiranim kupcima da plate samo deo postignute cene, nakon čega su imali podsticaj da “tuneluju” imovinu na neko drugo pravno lice i ostave praznu školjku koja se vraća u portfelj Agencije za privatizaciju. Time je stvoren privatizacioni ringišpil, što je bilo u potpunosti suprotno načelima modela prodaje.
Đekna
S obzirom da je proteklo nekoliko meseci od donošenja novog Zakona o privatizaciji, logično pitanje koje se nameće je da li je novi pravni okvir rešio navedene probleme. Najkraći odgovor je NE! Jednostavan razlog je kako smo već naveli što je većina navedenih problema van domena samog Zakona. Novim Zakonom otklonjen je samo problem u slučaju prezaduženosti prema državnim poveriocima, ali nisu i problemi viška zaposlenih i zemljišta. Takođe, treba sačekati i utvrditi broj preduzeća za koje je pokrenut stečajni postupak čime je smanjen problem mekog budžetskog ograničenja. Treće ključno pitanje je da li i pod kojim uslovima će država priznati pravo svojine na građevinskom zemljištu. Ovo pitanje se nameće od momenta kada je Ustavni suda stavio van snage odredbe starog Zakona o planiranju i izgradnji, čime je faktički onemogućena dalja konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu. Čini se da je bilo koje rešenje bolje od neizvesnosti. Tek usvojene izmene i dopune Zakona o planiranju i izgradnji nisu rešile ovo pitanje, pa se ne zna šta će zapravo investitori kupiti u slučaju prodaje IMT-a, IMR-a, DMB-a,
…
Jedan od ključnih nalaza NALED-ovih studija slučaja privatizacija u Srbiji je da na uspeh privatizacije presudnu ulogu imaju strateški investitori koji su u stanju da izvrše transfer tehnologije, sprovedu mere operativnog restrukturiranja i investiraju u opremu, odnosno da je na efekat privatizacije presudnu ulogu imao kvalitet investiora. Pored činjenice da je u slučaju Srbije takvih investitora bilo malo, oni osim u određenim sektorima, nisu bili niti će biti spremni da u uslovima nepovoljnog poslovnog okruženja preuzmu dodatni rizik usled značajnih viškova zaposlenih, neregulisanih imovinskih odnosa i finansijskih obaveza. S obzirom da navedeni problemi nisu rešeni, i ispoljeni interes investitora za preostala preduzeća u portelju Agencije za privatizaciju je sasvim u skladu sa očekivanjima. Da li je sve to bilo potrebno? Odgovor je ponovo NE! Manjim izmenama starog okvira, i rešavanjem četiri pomenuta problema uz bržu primenu stečajnog postupka i tamo gde postoji interes korišćenjem unapred pripremljenih planova reorganizacije kojime bi se preduzeća prodavala očišćena od obaveza, sprečilo bi se gubljenje još dve godine u okončanju postupka privatizacije. Ovako, umesto pekićevskog naslova, privatizacija je kao Đekna, “ još nije okončana, a ka’ će ne znamo”.
Branko Radulović
Deo teksta preuzet je iz Radulović, B. S. Dragutinović „Privatizacija u Srbiji Studije slučaja“, NALED, Beograd, Septembar, 2014
broj 112/13, decembar 2014/januar 2015