„Prevelike da bi propale“ banke u SAD i Evropi dobile su tokom 2011. i 2012. implicitne državne subvencije koje je i danas teško tačno proceniti a kreću se od 15 do 70 milijardi dolara u prvom odnosno 90 do 300 milijardi dolara u drugom slučaju. Zahvaljujući “transferu” poreskog novca u njihove profite, koji i danas traje nešto manjim tempom, postale su još veće, još sklonije moralnom hazardu i predstavljaju mnogostruko veću glavobolju za zakonodavca. Iako oni različitim merama nastoje da ih smanje i suze, taj posao će biti i dugotrajan i naporan, a možda i uzaludan.
Država često interveniše i podržava industrije koje smatra vitalnim za rast i zaposlenost. Gotovo uvek su odluke da se neka industrija podrži novcem poreskih obveznika rezultat procene da bi kolaps te industrije ili velikog privrednog subjekta imao velike negativne eksterne efekte. Te odluke su uvek i političke i pod ogromnim uticajem moćnih lobija.
Dubina i intenzitet kao i trajanje poslednje finansijske krize postavili su pitanje “too big to fail -TBTF” u finansijskom sektoru u centar diskusija oko usvajanja novih finansijskih politika. Kriza je izbacila u prvi plan velike banke koje su svojim neodgovornim ponašanjem u velikoj meri doprinele pojavi krize. Tokom nekoliko godina bili smo svedoci propasti nekih banaka, merdžera pod uticajem države i ogromnim direktnim subvencijama iz budžeta. Ono što posebno iritira javnost je činjenica da jedan broj velikih banaka nije podneo konsekvence rizičnog ponašanja, već je uspeo da svoje gubitke prebaci na poreske obveznike.
Bliža sagledavanja problema TBTF finansijskih institucija u krizi dovela su do zaključka da sama njihova veličina nije jedina osobina koja ih čini rižičnim u kriznim vremenima. Pored veličine koja se meri preko dva pokazatelja, aktivom u US$ i aktivom prema GDP države u kojoj je sedište finansijske institucije, definisane su još tri osobine koje se odnose na njihovu zamenljivost, međuzavisnost i kompleksnost. Zamenljivost se najčešće definiše preko pozicije na listama po kapitalu, zajmovima i imovini u državnim papirima, dok je jedna od korišćenih definicija međuzavisnosti bazirana na veličini vrednosnih papira u posedu institucije, visini dugova i odnosu kapitala i dugova. Još uvek ne postoji ni minimalna saglasnost o kombinaciji instrumenata i aktivnosti koje bi bile dobar proksi za pokazatelj kompleksnosti velikih finansijskih institucija, pa on za sada nije u široj primeni. Rastuća kompleksnost i međuzavisnost finansijskih institucija i finansijskih tržišta, kao i nedostatak subjekata koji daju iste ili slične usluge povećava mogućnost izazivanja panike u vremenima krize. Istraživanja TBTF fenomena dovela su do promena u njegovom posmatranju, pa je kompleksno sagledavanje proizvelo novu frazu “too important to fail- TITF, koja je sada prihvaćena kao sinonim za problem finansijskih institucija u krizi.
Kao kvasac
TITF koncept je baziran na verovanju da bi propast neke od sistemski važnih institucija mogla imati suviše veliki negativni efekat na finansijski sistem i privredu zemlje i da vlada treba i mora da učini sve da tu propast spreči. Iako su socijalni troškovi visoki, smatra se da je spasavanje u mnogim slučajevima poželjno i opravdano, ali da zahteva dodatno oporezivanje poreskih obveznika.
S obzirom da smatraju da će država u slučaju krize stati iza TITF institucija, njihovi kreditori očekuju da neće snositi pune troškove propasti banke. Zbog toga su spremni da pozajme novac po nižim kamatnim stopama nego što bi one trebalo da budu ako bi se uzeo u obzir profil rizika banke. TITF institucije su u poziciji da dobijaju niže troškove finansiranja od konkurenata, da povećavaju odnos pozajmljenog i sopstvenog kapitala do grotesknih razmera i da ulaze u rizičnije poslove. Ove institucije imaju podsticaje da rastu brže i više nego što bi to pokazivale ekonomija obima i diversifikacije, da bi maksimalno iskoristile prednosti implicitnog subvencioniranja.
Iako ekonomisti još nemaju kompletan odgovor na TITF problem, postoji saglasnost o najmanje tri povezane činjenice. Prva se tiče uočenog ponašanja finansijskih institucija koje imaju implicitnu ili eksplicitnu pomoć države. Takve institucije su sklone da povećavaju pasivu pozajmljivanjem i da preduzimaju rizičnije poduhvate nego što bi to činile bez „osiguranja“ države. „Moral hazard“ je osnova ovakvog ponašanja i u ovom slučaju se može definisati kao znanje ili očekivanje da će država pomoći instituciju ako preuzeti nepotrebni rizici počnu da se ostvaruju.
Druga važna činjenica je da se u finansijskom sektoru pojavljuju dve vrste institucija, jednih sa podrškom države, dok ostali tu podršku nemaju. Tako se kreiraju nejednakosti i konkurentske prednosti za pojedine institucije na tržištu finansijskih usluga.
Treća činjenica je da vladine subvencije pojedinim finansijskim institucijama rezervišu ili troše deo sadašnjih ili budućih javnih prihoda. Sigurno je da se time smanjuje produktivna javna potrošnja i često ugrožava budžetsku stabilnost zemlje. Uz to, subvencije dovode do distorzije cena i pogrešne alokacije resursa.
Dve mere subvencija
Istraživanja veličine TITF subvencija su za sada ograničena na sistemski važne banke (onako kako ih definiše Financial Stability Board-FSB), ali se TITF pojavljuje i kod ostalih finansijskih nebankarskih institucija, pa i kod nekih industrija u realnom sektoru. Velika većina procena TITF subvencija pokazuje da su one znatne, dok ih jedan manji broj procena koji dolazi iz finansijskog sektora smatra minornim. Razvijeno je nekoliko metoda procene TITF subvencija, od kojih se dve smatraju prilično pouzdanim. Prvi metod se zasniva na razlici ostvarenih credit default swaps (CDS) i njihove vrednosti izračunate na realnoj proceni rizika sistemski važnih banaka. Drugi metod koristi činjenicu da kreditni rejtinzi, sem agregatnog iskaza, imaju komponente, od kojih jedna pokazuje spremnost države ili parent company da obezbedi pomoć. Uprošćeno, razlika ove dve veličine pokazuje TITF subvenciju. Poslednja procena IMF-a o veličini TITF subvencije (za 2013.) kreće se oko 15 basis points za SAD po obe metode i 60 do 90 basis points za Evrozonu, pri čemu se viša vrednost dobija primenom metoda koji koristi razlike u CDS. Prevedeno u američke dolare, TITF subvencija (2011-2012) za sistemski važne banke u uzorku iznosi za SAD između 15 i 70 milijardi dolara, dok se za Evrozonu ova subvencija kreće između 90 i 300milijardi dolara. Ove procene se uklapaju u rezultate istraživanja ovog fenomena koji su do sada objavljeni.Već i površna poređenja procena TITF subvencija i profita najvećih banaka u SAD pokazuju da su ove dve veličine približne, što dovodi do paradoksalnog zaključka da se njihov profit u osnovi može smatrati transferom od poreskih obveznika ka kreditorima tih banaka.
Veće i rizičnije
Prema IMF-u, TITF subvencije su generalno niže u odnosu na period početka krize i nalaze se u ravni subvencija u vremenu pre krize. Izuzetak je Evrozona gde su TITF subvencije i dalje visoke, što se povezuje sa krizom suverenog duga u nekim zemljama EU. Takođe je primetno da je došlo do konsolidacije bankarskog sektora u svim posmatranim zemljama. Broj banaka je opao u svim zemljama posle 2000, ali uz rast odnosa njihove aktive i GDP zemlje. Kriza 2008 je znatno doprinela konsolidaciji, pa su sada sistemski važne banke veće nego pre krize. Ova činjenica pokazuje da je TITF problem veoma kompleksan i da će njegovo rešavanje zahtevati dosta vremena.
Rad na pronalaženju rešenja za TITF ide u dva pravca: mere koje treba da utiču na prevenciju sistemskog rizika od strane TITF institucija, kao i mere kojima se definišu procedure i rešenja za propale TITF institucije. Smatra se da kombinacija pomenutih mera treba da internalizuje rizik koje TITF institucije preuzimaju, kao i da limitira negativne eksternalije koje se prebacuju na državu i poreske obveznike. Do sada su definisane sledeće mere:
• Ekonomska regulacija usmerena na veličinu i aktivnosti banaka kako bi sprečila pojavu TITF institucija ili bar ograničila njihov broj. Moguće su različite mere kontrole i limitiranja aktive, pasive ili njihovih pojedinih pozicija, spajanje i razdvajanje delova ili operacija banaka, kao i nadgledanje aktivnosti banaka kako bi se ublažili rizici. Smatra se da bi regulacija putem podsticaja bila pravo rešenje za banke, ali je problem na strani definisanja i implementacije pravila.
• Novi standardi koji povećavaju otpornost banaka i pojačana supervizija banaka koja bi umanjila mogućnost da dođe do velikih problema u poslovanju. Time se povećava mogućnost absorbovanja gubitaka od strane samih banaka i štiti finansijska stabilnost. Ove mere su uglavnom definisane u Basel III regulativi i obuhvataju povećanje adekvatnosti i kvaliteta kapitala, kao i likvidnosti banaka. Uvedene su dodatni stroži standardi za sistemski važne banke, dok neke zemlje idu dalje od Basela III. Ove mere su praćenje naporima da se produbi i intenzivira supervizija sistemski važnih banaka.
• Jačanje otvorenosti i transparentnosti bankarskih bilansa i operacija može umanjiti potrebu za državnom intervencijom u vreme kriza. Potpunije informacije smanjuju neizvesnost oko kvaliteta aktive banaka u vreme kriza. Ukoliko ovakav način izveštavanja ne postoji, države ponekad u odsustvu informacija pomažu ceo bankarski sektor iako to ne bi morale da čine. Da bi ova politika bila uspešna informacije dostupne javnosti moraju biti koncizne i uporedive.
• Nametanje obaveze da individualne sistemski važne banke naprave svoj testament (plan) za slučaj krize smanjuje troškove za budžet. Tim dokumentima se uklanja neizvesnost o tome šta vlasnici, kreditori, depozitari i ostali ekonomski agenti mogu da očekuju u slučaju propasti banke. Cilj testamenta je da se troškovi sanacije ili likvidacije banke prebace sa javnog na privatni sektor. Ovo rešenje je često praćeno dodatnim oporezivanjem banaka, gde prihodi od poreza idu u poseban fond za pomoć bankama u problemima.
Politike koje treba da umanje TITF subvencije su u procesu definisanja i uvođenja. Rad u internacionalnim finansijskim organizacijama (IMF I FSB pre svih) uz podršku političkih elita doveo je do brojnih promena zakonodavnog okvira u razvijenim zemljama koje su pomogle da se TITF subvencije smanje. Dalja koncentracija banaka nakon krize pokazuje da će ovaj problem verovatno još dugo biti prisutan, ako ga je uopšte moguće eliminisati.
Dr Srboljub Antić, nekadašnji predstavnik Srbije u MMF
Finansije top 2013/14