Da li se Srbija suočava sa socijalnom krizom? Proizvodi li država siromaštvo? Bliži li se kriza socijalne politike? Na naša pitanja odgovara konsultant Svetske Banke, sociolog Miroslav Ružica.*
B&F: Da li je u Srbiji, pored ekonomske, na delu i socijalna kriza?
Miroslav Ružica: Odgovor zavisi od toga kako shvatamo pojam krize. Čini mi se da se kod nas krizom nazivaju simptomi krize, kao što su porast nezaposlenosti, pad životnog standarda, kapacitet države da podstiče ekonomski rast ili obezbeđuje socijalne transfere i usluge. Ukoliko krizu definišemo kao proces kojim se postojeći obrazac regulacije i upravljanja iscrpljuje i postaje kontra-produktivan, a novi se tek uspostavlja i još ne daje nove oblike regulacije i podsticaje razvoju, onda možemo govoriti o atrofiji. To onda upućuje na moguće urušavanje i regres u ekonomiji, kapacitet javnog sektora da obezbeđuje i minimalne usluge, socijalnu integraciju i reprodukciju svakodnevnog života.
Dakle, postoje li i prepoznajemo li indicije ovakvih promena i pretnji? Pre samo nedelju dana ministarka finansija Diana Dragutović izjavila je da je uplata penzionih doprinosa drastično opala u prva tri meseca ove godine. Potom, čitav niz nesistematizovanih, ali zato indikativnih zvaničnih podataka pokazuje da je blokirano oko 60 hiljada računa domaćih preduzeća, zaustavljanja proizvodnje, vidljivo smanjenje uvoza i izvoza, kao i da se svakodnevno smanjuje broj zaposlenih. Da li nas očekuje paraliza i regres ekonomskog sistema? Vidljive su socijalne tenzije, protestna aktivizacija sindikata, kao i spremnost različitih grupa da zaštite i/ili nametnu svoje interese. Nedavni protest sindikata, dramatični događaji u Novom Pazaru, kao i najave drugih aktera mogu uticati na novi obrazac obnove i razvoja, ali i trasirati trendove urušavanja, atrofije i regresa. U svakom slučaju, situacija je amorfna, tj. političke elite ne nude koherentne i upotrebljive odgovore, a kritičari i oponenti dokumentovanu analizu i obećavajuće opcije
B&F: Zašto na osnovu tih pojavnih oblika ne možemo sa sigurnošću da zaključimo da, ako socijalna kriza nije već prisutna, da je maltene pred vratima?
M. Ružica: Zato što ne vidim ozbiljne studije ili istraživanja koji bi dokumentovano potvrdili ili osporili neke događaje, trendove i procese. Ne vidim ni kritički dijalog između političke i profesionalne elite ili debate, serije okruglih stolova i konferencija unutar naučno-istraživačkih zajednica. Primera radi, u ove tri godine nakon mog povratka iz inostranstva, dve profesionalne grupacije unutar kojih delujem- sociolozi i socijalni radnici – nisu organizovale niti jednu raspravu o socijalnoj politici, siromaštvu ili promenama socijalne strukture i obrascima regulacije. Drugim rečima, naučno-istraživačka zajednica teško da nudi valjane analize ili opcije za one koji donose odluke. Da li je to možda ključni razlog da se predlažu i usvajaju mere i programi koji nisu zasnovani na sistematskom znanju, već nalikuju kucanju na crnu kutiju u nadi da ce se nešto desiti? U kontekstu prelamanja ekonomskih i socijalnih problema, nisam video neku sistematsku analizu o, recimo, tržištu radne snage u Srbiji, na primer, o tome gde se danas gube poslovi, koji poslovi i u kojoj privrednoj grani, u kom delu zemlje. Zato se i nagađa, improvizuje i povlače potezi koji dalje produbljuju klimu nepoverenja u odluke i najave programa koje obznanjuju političari.
B&F: Kada govorimo o programima i merama, da li socijalna politika u Srbiji pomaže u rešavanju nagomilanih problema ?
M. Ružica: U našoj zemlji socijalna politika sužava se na tzv. socijalni sektor, unutar koga se teme i problemi tehnički analiziraju i rešavaju. Dakle, to se tiče penzijskog, zdravstvenog i sistema zapošljavanja, uz podsistem socijalne zaštite, ali se ovi ne posmatraju integrisano u jednom širem konceptualnom i socijalnom kontekstu. Uz to, ni ovde nema sistematske i komparativne analize, niti ozbiljnog monitoringa i evaluacije efekata i mera koje država donosi. Bez toga nema ni mogućnosti da se uči na sopstvenim greškama, a pri tom se pokreću teška pitanja i javne rasprave bez osnovne baze za argumentaciju. Setite se samo kraja prošle godine i debate o tome da li i koliko penzije opterećuju nacionalni budžet, a posle zahteva jedne od članica vladajuće koalicije za povećanjem penzija. U neodmerenoj i emocionalnoj atmosferi, nudili su se ideološki stavovi, a ne obrazloženi argumenti. Ukratko, komparativna analiza pokazuje da Srbija ne izdvaja ni više ni manje od ostalih zemalja regiona i novih članica Evropske unije, tačnije negde oko 11% BDP. Ništa se posebno ne može prigovoriti ni samom penzionom sistemu (koncept, rešenja, instrumenti), osim onog ključnog – da je neodrživ. To je, dakle, sistem u kome je odnos broja onih koji uplaćuju doprinose i broja penzionera 1,5: 1, a procenjuje se da je sistem održiv kada je taj odnos 4:1. Ali, to govori o društvu i ekonomiji, a ne o penzionom sistemu. Međutim, šta bi se desilo da su preovladali oni koji smatraju da je održivost sistema jedino ključna? Dakle, da se prosečne penzije smanje na, recimo, mesečni iznos od 5-6.000 dinara i sistem tako postane održiv? Takva odluka bi dovela do granične situacije u kojoj se stotine hiljada penzionera suočavaju sa biološkim opstankom. Ukratko, postoje, jednostavno, granice ispod kojih jedno civilizovano društvo ne sme da ide. I uprkos neodrživosti, i uprkos zahtevima za radikalnu reformu, ali u odsustvu napora da se šire društveno i ekonomsko okruženje učine održivim.
B&F: Da li je penzijski sistem paradigma socijalne politike koja luta?
M. Ružica: Ostali programi se suočavaju sa sopstvenim problemima, ali je matrica slična. Tek nas očekuju ozbiljne reforme u zdravstvu koje podrazumevaju kritičku analizu i (novo?) dizajniranje „paketa osnovnih usluga“ koji se nudi svim građanima-osiguranicima, kao i strukture „pozitivne liste lekova.“ To nisu tehnička pitanja, već sustinsko definisanje obima i kvaliteta zdravstvenih usluga. Koliko vidim, privatni zdravstveni sektor nije integrisan u javni i zdravstveno osiguranje ne pokriva pružanje privatnih usluga. Produžavanje ovakvog stanja čini da privatni sektor parazitira na račun javnog sektora (delimično) koristeći prostor, tehniku i kadrove. Procene pokazuju da Srbija troši oko 10% BDP-ta na zdravstvo, ali da samo nešto vise od polovine tih sredstava pokrivaju doprinosi. Ostatak plaćaju građani iz svojih džepova. Koliko toga ide javnom sektoru—što ’paket usluga’ ne pokriva, odnosno nije na ’pozitivnoj listi lekova’, a što ide privatnom sektoru, ne zna se jer nema kritičkih analiza i javnih rasprava. Koliko takva praksa vodi nejednakosti građana ili ugrožavanju njihovog zdravlja ili opterećivanju porodičnih budžeta – posebno siromašnih, takođe se samo nagađa, ali ne problematizuje i ne postaje javna agenda. Sa druge strane, u domenu socijalne zaštite, Srbija je na dnu tranzicijskih zemalja i Evrope po broju korisnika transfera, po visini ukupnih izdvajanja, kao i iznosima materijalnih potpora. Ironija je da bi se trend promena u oblasti socijalne zaštite nakon 2000 mogao označiti metaforički kao ’treniranje strogoće.’ Čitav niz projekata i velika energija su uloženi da novčane transfere dobiju samo ’stvarno siromašni’ i to putem raznih administrativnih, organizacionih i složenih tehničkih promena. Nisam video, međutim, studiju koja analitički objašnjava i dokumentuje zašto su visina izdvajanja, broj korisnika i iznosi transfera nedopustivo niski i u zemlji kakva je Srbija. Da li možda i u samom dizajnu sistema treba tragati za mehanizmima za ovakvu drastičnu redukciju? Kritičkih analiza i rasprava nema, sistem socijalne zaštite nastavlja na istim premisama, a svetska kriza se preliva i na naše obale.
Miroslav Ružica: Trendovi koji govore u korist urušavanja, atrofije, rasula sistema su itekako prisutni |
B&F: Pomenuli smo lutanja u definisanju penzijske, zdravstvene, politike socijalnih davanja. Dolazimo li do zaključka da sistem, država tako proizvodi siromaštvo?
M. Ružica: Odgovornost države za ’proizvodnju siromaštva’ nije lako dokumentovati. Kada donosi strategije i programe kojih se ne pridržava, kada bez odgovarajućih podataka i studija usvaja zakone i određuje mere, kada ignoriše probleme zato što njene institucije nemaju kapaciteta ili ne postoje, država i njena politička elita indirektno ili direktno proizvode siromaštvo. Treba uzeti u obzir da našu zemlju opterećuju i nagomilani problemi iz prošlosti. Uvek se setim studije o obrazovanju koju sam radio još 1970-tih godina u Kruševcu, kada je opštinska uprava, primera radi, donela odluku da svu decu koja stanuju više od šest kilometara od škole, a nema javnog transporta, oslobodi obaveze redovnog osnovnog školovanja. Koliko je takvih ili sličnih odluka doneto i u drugim oblastima, ne znamo. Monitoring i evaluacija javnih programa su jedva postojeći, sistematska istraživanja sasvim retka. Danas je, međutim, Srbija suočena sa tim da samo 7 odsto građana ima završen fakultet, dok je u Portugalu taj procenat 28 odsto, u velikim gradovima Amerike to ide i do 50 odsto, a u Južnoj Koreji 73 odsto. Danas polovina starijih od 19 godina u suštini nema nikakve kvalifikacije, nema završenu srednju školu. Koliko je sukcesivnih vlada znalo za i/ili probalo da obuzda ovakvu sistemsku proizvodnju nepismenosti ili polupismenosti?
U našoj zemlji se prečesto dešava da gradnja – dakle reforma počinje od krova, a ne od temelja, odnosno nakon temeljne rasprave, analiza i konsenzusa o prioritetima. Takav primer je i donošenje mnogo hvaljene „Strategija za smanjenje siromaštva“ koja je doneta na zahtev Svetske Banke 2003. Iako formalno-strukturno obećavajući program, još uvek se suočava, pre svega, sa svojom institucionalnom arhitekturom, inkorporacijom u javne programe na centralnom i lokalnim nivoima, kao i vidljivim rezultatima. Dakle, to je jedna velelepna konstrukcija koja još ne funkcioniše. S tim je u vezi i trend koji ironično nazivam „invazija varvara“, odnosno da strane agencije i donatori nameću modele i koncepte koji se nekritički, a često i nevoljno preuzimaju. Nedovoljna pripremljenost i kapaciteti, novo-govor i terminologija, ograničena sposobnost za adaptaciju i implementaciju – rađaju mnogo mrtvorođenih inicijativa i programa, nesposobnih za samostalni razvoj. Ovde spadaju i tzv „vizije bez pokrića,“, odnosno, Srbija je donela oko 30 različitih nacionalnih strategija (rodna jednakost, inkluzija, smanjenje siromaštva, demografija, stari…), ali u kontekstu zgusnutog vremena, kapaciteta, priprema, kao i doživljaja važnosti kod glavnih aktera, tako da teško da imaju perspektivu da budu okviri za orijentaciju i akciju, odnosno da ih neki zainteresovani akteri upotrebe kao instrumente promena. Samo povremeno, strani donori i mobilizatori uspevaju da inspirišu i podrže lokalne aktere u oživljavanju i delimičnoj implementaciji takve agende. Na delu je i ono što zovem ’tiranija statusa quo’, posebno vidljiva u zdravstvu i obrazovanju gde je glavna poruka profesija ’ja jesam za reformu, ali ne u mom dvorištu’. I na kraju se postavlja pitanje onoga što nazivam ’tamna strana meseca’ – za institucije nevidljivih, a važnih problema, kao što su migracije, socijalno raslojavanje, politika stanovanja i nelegalna gradnja, demografska kretanja, manjinske i ranjive grupe, kvalitet i sigurnost radnog mesta, nasilje u porodici i slično. Dakle, pitanje kako da ove teme postanu javna agenda.
B&F: Na osnovu tih pretpostavki, koji su budući izazovi za socijalnu politiku?
M. Ružica: Neke trendove sam opisao i metaforički naznačio. Prvo, opiranje radikalnim reformskim inicijativama, kao što je odbijanje tadašnje ministarke Gordane Matković da prihvati reformu penzionog sistema u kontekstu ’modela tri stuba’ – dakle, njegove privatizacije. Ta inicijativa bila je rizična, preskupa, institucionalno vrlo složena. Reforme u drugim zemljama, kao i sadašnja globalna kriza doveli su u pitanje takav model reforme. Zdravstvo je, obrnuto, primer trenda odlaganja reformi i kozmetičkih promena, tako da nova globalna kriza može da dovede do potpune paralize i urušavanja. Za sistem socijalne zaštite sam već naznačio da ’trenira strogoću’, a da je kumulativni rezultat nedopustivo nizak broj korisnika i veličina sredstava. Ali u ovom podsistemu postoji i jedan pozitivan i ohrabrujući trend. Tiče se socijalnih usluga jer su reforme počele lokalno i uz saradnju i inovacije programa različitih aktera. Kod obrazovnog sistema koji nastavlja da proizvodi teško upotrebljive i, verovatno, kadrove neizvesnih kvalifikacija, ne mogu da se ne setim Pekićevog naslova ’Kako upokojiti vampira’ odnosno, tu je potrebna radikalna strategija reforme jednog strukturno problematičnog sistema koji je pritom skup i nefunkcionalan. Moja završna i ponovo metaforička ocena opšte socijalne situacije je stara izreka – „ako ne platiš na mostu, platićeš na ćupriji“. Tiče se našeg suočavanja sa problemima, našeg znanja i spremnosti da se sa njima nosimo. Bojim se da nam nadolazi kriza socijalne politike u sledećih nekoliko godina. Poslužiću se primerom iz susedne Mađarske, a tiče se tzv. prekobrojne i nevidljive populacije. Procene su bile sredinom 1990-tih da je skoro jedan milion ljudi nestao iz javnih registara i da se o njima ništa nije znalo. To su ljudi koji su radili u „sivoj“ privredi, koji nisu bili penziono i/ili zdravstveno osigurani, kojih nije bilo u evidencijama nezaposlenih; živeći tako na marginama društva oni stare, poboljevaju, ostaju bez stalnih prihoda. Dakle, njima ostaje samo porodica i sistem socijalne zaštite (transferi, institucije). To se i nama dešava. Zamislimo sada građane koji su sredinom osamdesetih, na početku domaće krize, imali 30-ak godina. Zamislimo njihove firme koje su propale i sve nedaće tokom godina rata i sankcija. Oni danas imaju 50, 60 godina. I to u Srbiji koja ima najmanje zaposlenih u aktivnoj radnoj snazi i najmanje korisnika socijalnih davanja. Bojim se da ’prekobrojni i nevidljivi’ samo što nisu zakucali na vrata države Srbije, a strah me je da će ih biti i više nego u Mađarskoj. Pored ovog, dugotrajna nezaposlenost, život na marginama velikih gradova, višegeneracijske porodice, nizak i neizvestan životni standard – vodi u zamke siromaštva i trajne nesposobnosti za vraćanje u produktivni ekonomski život, kao i socijalnu integraciju.
* Profesor socijalne politike, Indiana University, Indianapolis, 1992-1999
Senior Social Scientist, World Bank, Washington, DC, 1999-2006
Milica Milovanović
broj 55, maj 2009.