Nemački Vrhovni sud trenutno razmatra kontraverzni program Evropske centralne banke o kupovini obveznica kojim je poduprla spasavanje zemalja evrozone u krizi. Odluka suda u Karlsrueu može da odredi sudbinu zajedničke valute, piše Špigl.
Neko mora da je u Evropskoj centralnoj banci (ECB) pritisnuo pogrešno dugme. U sedištu banke u Frankfurtu u septembru prošle godine uključio se protivpožarni alarm a da za to nije bilo razloga. Taj incident dogodio se neposredno pre nego što je predsednik ECB Mario Dragi uputio dramatičnu poruku da će kupovati obveznice u neograničenim količinama, kako bi spasao zemlje poput Španije Italije i Grčke.
Sada, zvono uzbune ponovo zvoni unutar ECB kule – samo ovog puta to nije vežba. Danas i u sutra, nemački Ustavni sud u Karlsrueu će većati o merama koje je Dragi najavio kao meru pomoći prošle jeseni. Kao što su Dragiju i njegovim stručnjacima odavno rekli pravni stručnjaci, ova presuda može imati ogroman uticaj na politiku banke – i potencijalno može značiti kraj evra.Tokom proteklih nekoliko meseci, Dragi i šefovi vlada u evropskim prestonicama osećali su se sigurnim u ishod predstojeće odluke. Uostalom, sudije u Karlsrueu bi uvek, na kraju, usvajale sve odluke u vezi sa nemačkim potezima za spasavanje evrozone. Ipak, spisak pitanja koji su sudije stavile na listu za razmatranje ove nedelje pokazuje da bi ovog puta to moglo biti dovedeno u pitanje.
Kada je Dragi nedavno posetio francuskog predsednika Fransoa Olanda u Parizu, glavna tema razgovora nije bilo stanje francuske ekonomije i južne Evrope, već pitanje šta će se desiti u Karlsrueu. Samo jedan sat vozom udaljen od Frankfurta, raste problem za koji se verovalo da je prošle jeseni već rešen.
„To je dobra, veoma dobra vest“, rekao je tadašnji italijanski premijer Mario Monti kao odgovor na najavu da je Savezni ustavni sud odbio da izda privremenu meru protiv Stalnog evropskog fonda za spasavanje, poznatog kao Evropski mehanizam za stabilnost (ESM) i fiskalnog pakta. Tokom narednih dana vrednost evra se, u odnosu na mesece koji su mu prethodili, popela na najviši nivo. Sud je ipak morao da odluči o glavnom ustavnom prigovoru, ali pragmatična odluka u korist mera spasavanja izgledala je kao da ne znači ništa više od puke formalnosti. Sada se čini kao da su slavili malo prerano.
„Ljudi u ECB su zaista u strahu“
Tužioci u Karlsrueu – na čelu sa evroskeptikom Peterom Gauveilerom, poslanikom konzervativne Hrišćansko-socijalne unije (sestrinske bavarske partije CDU, Hrišćansko-demokratske unije) kancelarke Angele Merkel – vratili su se sa sveobuhvatnim ustavnim izazovom upućenim Dragijevom planu o neograničenoj kupovini obveznica. Bitka oko evra je nastavljena. U poslednjih nekoliko dana, šef ECB Dragi se sa svojim saradnicima neprekidno konsultovao o najnovijim dešavanjima u vezi raspravi u Karlsrueu i onome što ljudi u Nemačkoj kažu o tome. Insajderi u jugozapadnom nemačkom gradu svesni su ove grozničave potrebe za informacijama: „Ljudi iz ECB su zaista uplašeni“, kaže zvaničnik u Karlsrueu.
I treba da budu. Zaista, vodeći autoriteti na ovom području nemačkog zakonodavstva kažu da odluka Evropske centralne banke da kupuje obveznice jedva da je pokrivena mandatom ECB – i na taj način prevazilazi granice uspostavljene ustavnom ulogom Nemačke kao članice evrozone. Ovaj pogled uglavnom dele i pravni eksperti nemačke centralne banke, Bundesbanke, koja kaže da je ECB prekoračila svoja ovlašćenja. Prema rečima jednog zvaničnika Bundesbanke, odluka da se spasavaju države EU, ili čak spase monetarna unija su „rezervisani za druge aktere, pre svega vlade i parlamente“.
Činjenica da tri slova „ECB“ igraju centralnu ulogu u odluci nemačkog Ustavnog suda jeste sama po sebi istorijska prekretnica za Evropu. Ovo je prvi put da ustavne sudije raspravljaju o radu ključne evropske institucije. Ranije su samo raspravljali o ulozi nemačkog parlamenta, ili bi nemačka vlada bila na udaru. „Ne postoji način da ovo izbegnemo,“ kaže jedan zvaničnik u Karlsrueu.
Zabrinutost za nemačke poreske obveznike
Činjenica je da bi najavljeni program otkupljivanja obveznica uključivao stotine milijardi evra za koje – ako stvari krenu naopako – nemački poreski obveznici takođe mogu biti pozvani na odgovornost (to jest plaćanje) čini ispitivanje delovanja Evropske centralne banke neizbežnim.
Prema propisima EU, Banci nije eksplicitno zabranjeno da kupi državne obveznice pod uslovom da ih ne kupuje direktno od država koje ih emituju, već od pružalaca finansijskih usluga. Ali, već u svojoj odluci u septembru prošle godine Savezni ustavni sud je naglasio da je „sticanje državnih obveznica na sekundarnom tržištu od strane Evropske centralne banke u cilju finansiranja budžeta članica nezavisno od tržišta kapitala – zabranjeno“.
Evropski sud pravde (ECJ) u Luksemburgu, takođe je, nedavno odlučio da monetarna politika ne uključuje podršku budžetima bolesnih članica – i naveo da je monetarna politika, a ne finansijska politika, domen ECB. „Spasavanje zaduženih zemalja nije misija Evropske centralne banke“, kaže frajburški profesor prava Mursviek Ditrih, koji zastupa žalbu Gauveilera.
Mursviek tvrdi da ključna razlika između dozvoljene monetarne politike i zabranjenog finansiranja nacionalnih budžeta leži u cilju te inicijative. „Da li stremi održavanju stabilnost cena, što ukazuje na monetarnu politiku?“, pita on. „Ili je dizajnirana da pomogne jednoj ili više zemalja u stvaranju uslova finansiranja koji ne odražavaju sadašnje tržišne cene. To bi onda bila zabranjena vrsta državnog finansiranja“, zaključuje on. Profesorove stavove o ovom pitanju podržava većina stručnjaka za evropsko pravo.
Kritika predsednika Bundesbanke
Čak je i Dragi u suštini priznao da cilj inicijative nije cenovna stabilnost kada je rekao da želi „da uradi sve što je potrebno da spase evro.“ I nije li to savršeno normalno, pitaju pragmatičari da ECB može da zatraži da banka bude u stanju da uradi sve što je u njenoj moći da spreči pojedine zemlje od izlaska iz zajedničke valute? Ipak, predsednik Bundesbanke Jens Veidman takođe se protivi takvom pragmatizmu. U izjavi dostavljenoj sudu, on je izabrao jasne reči: „S obzirom na činjenicu da je i dalje sastoji od suverenih nacionalnih država, sadašnji sastav monetarne unije ne može da se garantuje – bar ne od strane centralne banke. “
ECB je imenovala Franka Šorkopfa, profesora evropskog prava u nemačkom gradu Getingenu, da iznese svoj stav o ovom pitanju Karlsruea. On tvrdi da je zajednička valuta ustanovljena na neograničen vremenski period, i da to predstavlja osnovu ciljeva i misija ECB i nacionalnih centralnih banaka u evro sistemu. Šorkopf zaključuje da nema prigovora na inicijativu Dragija.
On dalje kaže da program kupovine obveznica od strane ECB ima za cilj samo da neutrališe poremećaje na finansijskim tržištima. Ideja, insistira on, jeste da se spreče „preterano visoke premije na rizik“, koje nastaju“ kada učesnici na tržištu strahuju od „kolapsa monetarne unije.“ Osim toga, tvrdi on, jednostavno nema mnogo neželjenih obveznica koje bi mogle biti kupljene od strane ECB na današnjem tržištu.
Nasuprot tome, stručnjaci Bundesbanke ističu da bi zemlje pogođene krizom mogle biti ohrabrene da emituju više državnih obveznica na tržištu „, jer igrači na finansijskom tržištu mogu biti sigurni da će prodati novoemitovane hartije od vrednosti po minimalnoj ceni evro sistemu. “ Oni tvrde da bi se trgovanje dodatno zagrejalo ako bi ECB „direktno“ kupovala obveznice.
Potencijal za ucenu sistema
Stručnjaci Bundesbanke vrlo su kritični prema Dragijevom obećanju otkupa po svaku cenu. Oni kažu da sama sugestija o garanciji za opstanak monetarne unije daje vladama određeni potencijal da ucene evro sistem. Zvaničnici Bundesbanke kažu da bi to moglo imati ogroman uticaj i moglo ugroziti nezavisnost monetarne politike.
Prema tužiocima, ovo nisu akademska pitanja koje oni postavljaju monetarnim bankarima. Mursviek tvrdi da je taj program do sada već dozvolio bankama da loše obveznice (junk) prenesu na ECB, pretvarajući centralnu banku u „evropsku lošu banku“. Osim toga, Bundesbanka, i na taj način nemački državni budžet, biće delimično odgovorni za pokriće gubitaka koje ECB potencijalno mora da apsorbuje.
Za razliku od centralnih banaka u mnogim zemljama, kao što su SAD i Japan, Evropskoj centralnoj banci je dozvoljeno „da cilja sticanje obveznica od zemalja sa lošim kreditnim rejtingom.“ To moze da dovede do značajnih rizika za bilans banke. Veliki gubici ECB bi mogli predstavljati teret za budžete država članica. Bundesbanka je već povećala stepen rizičnih rezervisanja, što će umanjiti prihod nemačke vlade u čiji budžet odlaze viškovi centralne banke.
Shodno tome, danas i sutra ove nedelje zainteresovani iz redova evropske porodice s pažnjom će pratiti sud u Karlsrueu. Jedno je sigurno, sudije će verovatno imati bezbroj pitanja.
Monetarna politika i pravni ciljevi imaju tendenciju da se sukobljavaju, o čemu svedoči pokušaj sudija da od centralnih bankara saznaju šta se tačno krije iza najave Dragija da će kupiti neograničene količine državnih obveznica – i nedostajuće informacije o tome kada je najavljeno da kupovna počne. ECB tretira odluku kao poverljivu stvar. „Do sada smo uspevali da postignemo rezultate uz pomoć saopštenja za štampu,“ žali se jedan sagovornik blisko uključen u slučaj.
Ova aura tajnosti se održava namerno: monetarna politika se zasniva na psihologiji, a preciznost je generalno štetna. Zaista, Dragi ispravno primećuje da je njegova najava programa u septembru prošle godine bila dovoljna da postigne uticaj da kamatne stope na državne obveznice odmah opadnu.
Da li to znači da ne postoji ništa konkretno o čemu bi sud odlučivao? Ili je suviše rano da se kaže da je slučaj u Karlsrueu ozbiljna stvar od nacionalnog značaja?
Pravni stručnjaci u Karlsrueu su iznervirani. Kako bi sudije trebalo da provere da li je program ECB ostao unutar uspostavljenog pravnog okvira ako nisu dobili kopiju sporne odluke? Insajderi shvataju da je malo relevantno da li je ili nije program kupovine obveznica pokrenut. Monetarne politike su alati nalik na instrumente za mučenje: često je dovoljno samo da pokažu svoje postojanje.
Slučaj će verovatno biti upućen Evropskom sudu
Ukoliko sudije u Karlsrueu i dalje budu imale bilo kakve nedoumice posle ovosedmičnih saslušanja, jasno je šta će se sledeće dogoditi. Da bi izbegli nepotrebno rizikovanje sukoba sa svojim evropskim kolegama u Luksemburgu, ustavne sudije neće imati mnogo izbora nego da stvar proslede ESP.
To će biti novo. Do sada nikada nije bilo takve preporuke, ali je za očekivati da će je ovog puta biti, takav utisak se može steći na osnovu obrazloženja suda u prethodnim odlukama. Kad god Karlsrue ima „sumnje“ u pogledu ispravne interpretacije evropskih sporazuma, u duhu prijateljske saradnje neophodno je da ESP u Luksemburgu glasa o tom pitanju.
„Ne vidim razlog zašto Karlsrue ne bi trebalo da raspravlja o problemu“, kaže Julijana Kokot, predstavnica EU strane. U svakom slučaju, uključivanje evropskih sudija bi bio pametan potez od strane sudija u Karlsrueu. Sud u Luksemburgu bi onda imao izbor da ili drži stranu kritičkom stavu Karlsruea i pokušava da ECB ubedi da shvati njihove razloge, ili da pokuša da ubedi sudije u Nemačkoj da je centralna banka i dalje deluje u okviru sporazuma.
Ali sudu u Luksemburgu bi bilo teško da odluči u korist ECB. Karlsrue je jasno u različitim odlukama stavio do znanja da namerava da odluči za sebe šta je ubedljivo obrazloženje, a šta nije. Samo oni argumenti Luksemburga koji poštuju „uobičajeni osnov sudskih okvira za raspravu“, i metodološki prihvatljivi argumenati mogu biti priznati u Karlsrueu, kažu insajderi. Mereno u skladu sa ovim standardima, moguće je da odluka Evropskog suda, koji je poznat po svojim sveobuhvatnim opravdanjima i dogmatskim odlukama, može biti odbijena od strane Karlsruea.
A posle toga?
Ustavne sudije su već ranije navele šta se može desiti u tom slučaju. Ustavni sud bi trebalo da utvrdi da ne samo da ECB već i ESP funkcionišu izvan granica propisa ili ultra vires. To bi dovelo do raskola između Karlsruea i Luksemburga – eskalacije koji neki stručnjaci više nisu spremni da isključe.
Bivši ustavni sudija Udo di Fabio, koji je bio zadužen za pitanja koja se tiču evropskog prava na sudu u Karlsrueu do 2011, upozorio je na buduće posledice pravnog mišljenja objavljenog prošlog ponedeljka za minhensku evroskeptičnu Fondaciju za porodični biznis. Ukoliko evropske institucije nastave tvrdoglavo da se drže svoje pozicije, napisao je on, a nemačka vlada ne uspeva da ih prisili da popuste „, onda sud mora, u najekstremnijem slučaju, odlučiti“ da Nemačkoj „više nije dozvoljeno“ da učestvuje u monetarnoj uniji.
To bi, prema di Fabiu, bio „pritisak na dugme“ za kraj evra.
Prevod sa nemačkog: Paul Cohen