Ako nečega nije manjkalo poslednjoj Vladi Srbije, koja upravo broji poslednje dane tehničkog mandata, to su savetnici. Pre svega oni iz sveta. Neki su, poput Dominik Stros Kana, bivšeg direktora Međunarodnog monetarnog fonda, doneli preporuke domaćim kreatorima ekonomske politike da ubrzaju i prošire započete ekonomske reforme, dok je nekadašnji austrijski kancelar Alfred Guzenbauer srpsku vladu upućivao u finesse evropskih integracija. Ova dva “zvučna” imena nisu jedina na listi gostiju-savetnika iz inostranstva u Nemanjinoj 11, ali efekte njihovih preporuka javnost uglavnom i dalje očekuje da vidi – ukoliko su ih oni kojima su bile namenjene uopšte saslušali i uvažili.
Gordana Matković iz Centra za liberalno demokratske studije kaže da nije sigurna da javnost ima uvida u sprovođenje mera koje predlažu savetnici i kakva je zaista njihova uloga, da li je pre svega u pitanju lobiranje ili saveti u pogledu politika koje treba da se vode. „Možda i nije bilo dovoljno vremena da oni sagledaju našu situaciju i daju neke konkretne predloge“, kaže sagovornica B&F dodajući da „saveti ponekad i ne treba da budu javna stvar“.
Srbiji, s druge strane, ne nedostaju domaći stručnjaci koji mogu da pomognu vladi da utvrdi redosled prioriteta u vođenju državne politike, ali mnogo puta dosad pokazalo se da zapravo nema ko da ih čuje ili se to ne čini blagovremeno.
U Nacionalnoj alijansi za lokalni ekonomski razvoj (NALED) kažu za Biznis & Finansije da se struka samo donekle uvažava i to iz više razloga: zakoni se često donose po hitnom postupku ili u dosta napetim rokovima, pa je nekad i nemoguće uraditi potrebne stručne analize, procene i uporedne studije.
“Kod nas su nauka i politika dosta razjedinjene i deluje da se često ne razumeju. Dok nauka zagovara pragmatizam, politika zagovara populizam, pa su razilaženja jasna. S druge strane, čini se da čak i kada se struka uvažava i kada se struci da prilika da utiče na ekonomsku politiku, retko kada struka želi da preuzme odgovornost, možda zbog nepoverenja u iskrenost namera“, dodaju u NALED-u. Iskustvo ove asocijacije pokazuje da su kreatori politika bili otvoreni za njihove sugestije, ali su rezultati polovični: „Čini se da već 10 godina privreda priča o Zakonu o radu, a nema traženih promena. Takođe, već pet godina tražimo smanjenje administrativnog opterećenja i tek se 30 odsto preporuka i usvojilo. Zakon o planiranju i izgradnji se menja na svake dve godine sa ciljem da se omogući gradnja, a sve je teže dobiti dozvolu za gradnju”.
Između krajnosti
Član Fiskalnog saveta Vladimir Vučković ističe da se do sada, slično kao u drugim zemljama, pokazalo da se “prelazi put od poricanja problema, preko saglasnosti da su neke promene potrebne, do punog razumevanja i odlučnih mera”.
“U poslednjih nekoliko godina borimo se s talasima donošenja štetnih odluka i potom korektivnih mera. Prvo se problem produbi, a onda se tek delimično ispravlja šteta. U takvom procesu saveti ekonomista i institucija se često stavljaju u politički kontekst. Postavljaju se pitanja za koga oni rade, koje partije podržavaju, koliko zarađuju, optužuju se da su socijalno neosetljivi i da nemaju osećaj za trenutak i meru kada i koliko nešto treba reći, kao da su analitičari krivi što objektivno prenose stanje u privredi i državi”, kaže Vučković.
Tek kada se strasti smire i politički ciklus preokrene, često se prelazi u drugu krajnost pa se kaže da su ekonomisti bili u pravu i da će u budućnosti biti više razumevanja za njih. To se uglavnom podudara s pregovorima sa MMF-om, kada je potrebno da se iskaže veće poverenje u institucije i veća ozbiljnost, objašnjava sagovornik B&F podsećajući da je Fiskalni savet često razvlačen po blatu, da bi potom bio glorifikovan kao neprikosnoveni domaći i međunarodni autoritet. Razloge za ovakve preokrete Vučković vidi u neizgrađenim objektivnim ekonomskim stavovima kod političara i upotrebi ozbiljnih ekonomskih tema u (dnevno) političke svrhe. Posledica je što se potrebne i neizbežne mere sprovode kasno, kada je njihov domet znatno manji.
Vlada se danas uglavnom oslanja na pojedinačne eksperte i savetnike, za razliku od prethodnih decenija kad su važnu savetničku ulogu u kreiranju državne politike imali instituti. Gordana Matković kaže da je pre 20 i više godina prednost instituta bila dvojaka. “Ekonomski institut je dosta radio na različitim programima i pre 90-tih godina i kasnije na programu Dragoslava Avramovića. Instituti su davali šansu istraživačima da prate određene oblasti, na fundamentalan način, kontinuirano, sa manje političkih stega. Često su se u institutima okupljali politički disidenti. Ova činjenica je pozitivno delovala na kvalitet pojedinih studija, koje su bile ‘manje’ prorežimske. Prednost je i što su pojedini istraživači mogli da se posvete pre svega praktičnim politikama. Danas su istraživači u institutima i van njih često nošeni samo projektima, što nije dobro“, smatra Matković i podseća da je vlada Zorana Đinđića, čiji je bila član, imala sreću da joj je na raspolaganju bio sjajan ekspertski tim Svetske banke, koji je bio spreman da radi zajednički sa srpskim stručnjacima.
Kori Udovički, direktorka Centra za visoke ekonomske studije (CEVES) kaže da su nakon 5. oktobra osnivanjem Fiskalnog saveta i jačanjem istraživanja u Narodnoj banci Srbije (NBS) donekle osnaženi institucionalni kapaciteti za makroekonomsku analizu (monetarna, fiskalna politika), ali su praćenje privrednih tokova i kapaciteta za istraživanje strukturnih politika gotovo zamrli.
“Ekonomske politike su vodili ljudi sa određenim stručnim kvalifikacijama i – da li zbog toga što su smatrali da im ne treba ili zbog večitog ‘kresanja budžeta’ – uopšte nije ulagano u razvijanje institucionalnog kapaciteta za njihovo promišljanje. To je sada, kada moramo s jedne strane da se reformišemo, a sa druge da upravljamo ekonomijom u sklopu pristupanja Evropskoj uniji, ogroman problem. Ne mogu pojedinci da improvizuju odgovore na pitanja koja su pred nama”, ocenjuje Udovički objašnjavajući da je potrebna institucionalna mašinerija koja će proizvoditi objektivne i bar malo pouzdanije informacije.
Vladimir Vučković smatra da je vreme velikih razvojnih i sličnih projekata i strategija uglavnom prošlo. “Pokazale su se dve vrste problema. Prvi je da je bilo mnogo nedovoljno dobrih dokumenata, što je kompromitovalo institucije i pojedince, a drugi je da su i oni dobri retko bili ozbiljna podloga za ekonomsku politiku – ignorisani su jer su zagovarali ozbiljne reformske mere, umesto direktnog uplitanja države i političara u ekonomiju”.
Jedan čovek, jedan savet
Sagovornik BiF sa višegodišnjim iskustvom u Vladi Srbije kaže da su se ministarstva više oslanjala na istraživanja domaćih instituta dok su te stručne ustanove bile rasadnici znanja. Sada se sve više oslanjaju na pojedince savetnike. Broj posebnih savetnika u kabinetima regulisan je zakonom, zavisno od ministarstva. Za veće projekte i poslove formiraju se i posebne radne grupe koje čine zaposleni u ministarstvima i stručnjaci za određenu oblast.
Dušan Vasiljević, donedavno posebni savetnik ministra privrede a ranije savetnik ministra životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja i posebni savetnik predsednika Narodne skupštine Republike Srbije, kaže da je uticaj stručnih savetnika u prethodnoj Vladi bio značajan, što “sigurno ima veze sa činjenicom da je u njoj sedeo određen broj ministara koji nisu bili političari”. S druge strane, “teško je oceniti stvarne domete tog uticaja savetnika s obzirom da je u prethodnoj Vladi malo odluka u sferi ekonomske politike zaista sprovedeno”, kaže Vasiljević. Prema njegovim rečima, savetnici najmanje rade ono što bi se zaključilo prema nazivu funkcije – da sede i savetuju ministra. “To je manje od 10 odsto ukupnog angažovanja. Najveći deo vremena savetnici se bave sprovođenjem konkretnih zadataka, bilo da se radi o nekom zakonodavnom projektu, reformisanju rada određene agencije, odnosima sa medijima ili međunarodnim odnosima. Stalno zaposleni u ministarstvu su nezamenjivi kada se radi o poslovima uprave, ali kada je potrebno kritički sagledati funkcionisanje nekog sistema i sprovesti reforme, tada ljudi sa strane, a među njima i savetnici ministra, preuzimaju važne uloge”, objašnjava Vasiljević i dodaje: “Savetnici, a u nešto manjoj meri i ministri, često se regrutuju iz privatnog sektora ili akademske zajednice, gde su ostvarili zapažene razultate. Ali kada pokušaju da pristup koji im je doneo uspeh u privatnoj kompaniji prenesu u javni sektor, sačekaju ih neka dosta neprijatna iskustva. Nije lakše ni onima koji dolaze sa univerziteta. Upravljanje u javnom sektoru predstavlja poseban izazov koji traži neka specifična znanja i iskustva. Oni koji to nemaju, treba da budu spremni i za razočarenja. Ja sam ih imao dosta. Stručnost, kao ni puno rada nisu dovoljni da bi se promene desile”.
Savetnici, ističe Vasiljevič, treba da premošćavaju jaz između političkih ciljeva i prioriteta i ograničenja koja nameću kapaciteti javne uprave. Oni koji nemaju sluha za jedno ili drugo, neće obezbediti da se sprovedu reforme zbog kojih su dovedeni.
“Najteže je kada savetnici treba da obezbede sprovođenje predizbornih obećanja koja se često daju bez dovoljnog uvida u realne pokazatelje stanja neke oblasti i mogućnosti za reforme. Ipak, i pored važne uloge savetnika u formulaciji i sprovođenju javnih politika, odluka je uvek na Vladi. Te odluke se donose uvažavajući stavove struke, ali su političke konsideracije uvek prisutne. Ali, to je jedini ispravni put u demokratiji – odluke treba da donose oni koji će za njih odgovarati pred građanima na sledećim izborima i pred istorijom”, zaključio je Vasiljević.
Pred budućom vladom zato stoje ozbiljni izazovi. Vladimir Vučković nada se da je započela faza otrežnjenja i punog razumevanja ozbiljnosti situacije. “Biće potrebno da se daju konkretni odgovori na konkretna pitanja i tu je zaista potrebno okupiti domaću i inostranu pamet, jer je nemoguće da pojedini ekonomisti i institucije znaju sve. S druge strane, ne treba razvodniti priču kroz formiranje saveta i komisija za ovo i ono, već podeliti prava i odgovornosti što pre. Ljudi su u tom procesu najbitniji resurs, a Vlada treba da bude na vrhu te piramide odgovornosti i zasluga, poručuje Vučković.
Pozitivni primeri
Vlada Srbije je prethodnih godina u realizaciju važnih i velikih projekata imala stručnu pomoć međunarodnih institucija i konsultantskih kuća.
USAID Projekat za bolje uslove poslovanja (BEP) je, primera radi, stručnu pomoć pružao, a čini i danas, pre svega u oblastima koje su definisane kao prioriteti za jačanje konkurentnosti domaće privrede: reforma izdavanja građevinskih dozvola, radnog zakonodavstva i inspekcijskog nadzora, ukidanje parafiskalnih nameta, pojednostavljivanje administrativnih procedura koje opterećuju privredu, bolji pristup izvorima finansiranja, programsko budžetiranje i uvođenje drugih sofisticiranijih metoda upravljanja javnim finansijama.
Analize i predlozi USAID BEP-a, prema rečima Dušana Vasiljevića, tim lidera u ovom projektu, prihvataju se sa velikom pažnjom i veoma često se sprovode. “Možda je najbolji primer za to prihvatanje preporuka u vezi sa ukidanjem parafiskalnih nameta. Ovaj slučaj pokazuje da je neke stvari moguće značajno unaprediti samo na osnovu kvalitetne analize, koju je obezbedio USAID u saradnji sa NALED-om, i političke podrške, koju je obezbedila vlada. S druge strane, neke reforme zahtevaju mukotrpan rad i desetine pojedinačnih analiza i pregovora sa puno ministarstava i agencija i usled toga ova reforma i dalje traje”, objašnjava Vasiljević.
Ekspertska i savetodavna podrška konsultantske kuće KPMG Vladi Srbije traje već gotovo dve decenije. U pitanju su najrazličitiji projekti kojima je, kako kažu u KPMG, zajedničko to da su Srbiju činili privlačnom destinacijom za poslovanje kako domaćih tako i stranih preduzeća. Nekada je ovo angažovanje formalnije, kroz projekte, a nekada se sastoji od učešća u radnim grupama za izradu novih ili modernizaciju postojećih zakonskih rešenja. Jedan od primera formalnije saradnje KPMG i Vlade Srbije je projekat obuke zaposlenih iz oblasti poslovnog planiranja, upravljanja ljudskim resursima i poboljšanja kvaliteta usluge. Taj projekat je tokom 2010. sproveden za Poresku upravu i Fond za penziono i invalidsko osiguranje Srbije, a finansirala ga je Svetska banka. “To jedan od češćih modela saradnje koji omogućuje vladi Srbije da sa strane, kroz partnerstvo sa drugim međunarodnim institucijama, obezbedi sredstva koja inače ne bi imala na raspolaganju”, kažu u KPMG.
Konsultantske usluge Nemačka u većini slučajeva finansira preko Nemačke razvojne banke KfW i to putem donacija, na osnovu sporаzumа postignutih između dve vlаde o ekonomskoj i finаnsijskoj sаrаdnji. KfW banka pruža, tako, konsultаntske usluge Vlаdi Srbije, jаvnim komunаlnim preduzećimа i drugim srpskim institucijama, uglаvnom u pripremi i nаdzirаnju sprovođenjа infrаstrukturnih projekаtа ili kreditnih linijа koje se tаkođe finаnsirаju iz nemаčkih fondovа.
Piše: Biljana Vuković B&F 106