Nema idealnog načina finansiranja nezavisnih institucija, saglasni su stručnjaci. One koje se finansiraju iz budžeta mogu biti pod političkim pritiskom u donošenju odluka, dok finansiranje iz sopstvenih prihoda, kroz naknade i takse, može da preraste u globu koja ugrožava privredu. To je, po oceni nekih od naših sagovornika, upravo slučaj u Srbiji.
Ako nezavisne institucije kontrolišu vlast, ko onda kontroliše kontrolore? Može li država, nekim zakonskim odredbama ili načinom finansiranja da, na izvestan način, veže ruke onima koji bi vlastodršce trebalo da udare po prstima svaki put kad prekorače ovlašćenja? Ostavlja li to mogućnost političke „ucene“ uvek kad bi nezavisna tela trebalo da spreče eventualne zloupotrebe na tržištu, ili onemoguće da neko zloupotebljava dominantan položaj?
Na prvi pogled čini se da je ključ nezavisnosti agencija u ostvarivanju sopstvenih prihoda. Međutim, naknade i takse su se toliko umnožile da je reagovao i Međunarodni monetarni fond, kao i Fiskalni savet u nekoliko navrata. U prilog tome govori i podatak da su rashodi budžetskih korisnika koji ostvaruju sopstvene prihode prošle godine bili realno veći za više od 20 odsto.
Nominalno, taj iznos je bio još izdašniji. Pod pritiskom kritika, ministar finansija i privrede Mlađan Dinkić pokrenuo je inicijativu za izmenu Zakona o budžetskom sistemu. U skladu sa novim propisom, koji je stupio na snagu 1. oktobra prošle godine, budžetski korisnici koji ostvaruju sopstvene prihode dužni su da sva sredstva prebace na račun Trezora. Zatim im se, u skladu sa planom finansiranja, koji u najvećem broju slučajeva usvaja Narodna skupština dodeljuju neophodna sredstva. U Fiskalnom savetu kažu da se na ovaj način ne umanjuje nezavisnost, a postiže transparentnost u načinu trošenja sredstava.
U analizi o radu Komisije za zaštitu konkurencije, objavljenoj u publikaciji Ekonomskog fakulteta „Kvartalni monitor“, autori Bojan Ristić i Veljko Mijušković ističu kako se, u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije, Komisija finansira iz sopstvenih izvora koje ostvaruje naplatom naknada preduzećima koja su bila pod „lupom“ ove institucije. Visina naknada definisana je Tarifnikom, koji se donosi uz saglasnost vlade. Takođe, sva sredstva koja Komisija zaradi na ovaj način uplaćuju se na račun Trezora, odnosno u budžet. Uz to, na kraju godine, višak sredstava se takođe prebacuje u državnu kasu. Međutim, ukoliko se rešenje poništi država vraća novac preduzeću za koje se sumnjalo da je narušilo konkurenciju na tršištu, dok iznos kamata, odnosno nekog vida obeštećenja ide na račun Komisije. Time se ova institucija potencijalno onemogućava da planira i predviđa sopstvene rashode, jer od odluke nadležnih sudova zavisi da li će doneta rešenja možda biti „oborena“, smatraju Ristić i Mijušković.
Zato predlažu da sopstveni prihodi čine manji deo ukupnih priliva ove institucije, a da se veći deo obezbeđuje iz budžeta. Time bi se smanjila neizvesnost u finasiranju ali i troškovi privredi, što je i praksa u većini evropskih zemalja. U razgovoru za „Biznis i finansije“ Bojan Ristić pojašnjava da je prilikom izrade analiza i izveštaja Komisije za zaštitu konkurencije neophodno angažovanje stručnjaka iz različitih oblasti. „U nedostatku sredstava ova institucija je možda prinuđena da jeftinije plaća eksperte, koji mogu mnogo više da zarade, na primer, u privatnom sektoru. Naravno da će oni koji dobiju bolju ponudu otići, što neminovno utiče na kvalitet analiza i izveštaja“, ocenjuje Ristić.
Važnija su personalna rešenja
Nemanja Nenadić, programski direktor „Transparentnosti Srbija“ kaže da se ne može napraviti direktna veza između načina finansiranja nezavisnih tela i donošenja njihovih odluka. „To često zavisi od prirode institucija. Državna revizorska institucija se, na primer, svuda u svetu finansira iz budžeta. A to da li će oni u svojim izveštajima biti kritični prema korisnicima budžetskih sredstva, uopšte ne mora da zavisi od izvora finansiranja“, smatra naš sagovornik. Listanjem budžeta u poslednjih nekoliko godina vidi se da su kreatori fiskalne politike bili prilično darežljivi prema svojim kontrolorima. Tako je za samo nekoliko godina budžet DRI uvećan nekoliko puta: iz državne kase je 2010. za finansiranje ove institucije bilo izdvojeno 155,61 milion dinara, sledeće godine je taj iznos povećan na 269,67 miliona, da bi 2012. dostigao 336,31 miliona dinara. Zakonom o budžetu za 2013. godinu planirani su rashodi od 529, 63 miliona dinara. U međuvremenu, revizorima su povećane plate i angažovani novi eksperti.
DRI može da prima i donacije i subvencije. Tako je, na primer, od UNDP-a tokom 2011. godine ova institucija dobila pola miliona dinara, a od Kraljevine Norveške više od 20 miliona dinara. Otkako je institucija osnovana, na kraju godine višak sredstava obavezno se vrati u državni budžet. Takođe, minule jeseni je na snagu stupio Zakon o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru, kojim se plate zaposlenih u državnoj upravi ograničavaju na maksimalnih 162.000 dinara. To, međutim, ne važi za i za DRI, što zakonodavac objašnjava namerom da se obezbedi finansijska nezavisnost insitucije. Prema podacima iz Informatora o radu DRI, plata predsednika ove institucije Radoslava Sretenovića iznosi 211.563 dinara.
Ipak, stručna javnost često zamera ovom nezavisnom telu da se kontrola nenamenskog trošenja budžetskih sredstva najčešće završi samo prekršajnim prijavama, a da su kazne za počinioce male. „To pokazuje da nema idealnog načina finansiranja nezavisnih institucija“, ističe Miroslav Prokopijević, direktor Centra za slobodno tržište. „Kod onih agencija koje se izdržavaju iz budžeta problematična je mogućnost uticaja vlasti, a ako se institucije finansiraju iz sopstvenih izvora mana je da naknade i takse prerastu u preveliki trošak za privredu, a što je, čini mi se, slučaj u Srbiji“.
Prokopijević napominje da stepen nezavisnosti umnogome zavisi od personalnih rešenja, i navodi primer Fiskalnog saveta, koji se istovetno finansira kao i DRI ali su njegovi izveštaji daleko kritičniji prema potezima vlasti. „Međutim, moram da kažem da ni Fiskalni savet u početku nije bio naročito kritičan. Sada su znatno oštriji, ali s obzirom da je javni dug prešao 60 odsto bruto domaćeg proizvoda njihova javna obraćanja još nisu na nivou naših problema“, smatra Prokopijević.
Agencija za borbu protiv korupcije je još jedna institucija čiji se nezavisan rad finansira iz budžeta, a tek manjim delom iz donacija. Prošle godine za te namene je iz budžeta izdvojeno 731 milion dinara, a najveći deo tih sredstava potrošen je na plate zaposlenima. Ni troškovi putovanja, sudeći prema Informatoru o radu ove institucije, nisu bili zanemarljivi. Seminari, konferencije i razni događaji u inostranstvu poreske obveznike koštali su više od četiri miliona dinara. Iste godine oko 19 miliona dinara prihoda na račun Agencije za borbu protiv korupcije stiglo je iz stranih zemalja. Inače, prema javno dostupnim podacima, plata direktora ove agencije iznosi 206.694 dinara.
Prilika za političko uhlebljavanje
Nasuprot tome, Agencija za energetiku, koja je široj javnosti najpoznatija po tome što daje saglasnost za poskupljenje struje i gasa, finansira se iz sopstvenih prihoda ostvarenih na osnovu naknada za izdavanje licenci, dela tarife za pristup i korišćenje sistema, ali i drugih priliva, kao i putem donacija, a sredstva se troše u skladu sa godišnjim fisnansijskim planom. Ukoliko se na kraju godine ispostavi da su prihodi veći od rashoda , razlika se prenosi kao prihodna stavka Agencije za sledeću godinu. Saglasnost na Finansijski plan daju poslanici.
Kad se pažljivije pogledaju finansijski planovi ove institucije, uočljivo je da se prihodi značajno menjaju iz godine u godinu. Na primer, prihodi od licenci su prošle godine bili za trećinu manji nego 2011. godine, ali su zato prilivi od regulatornih naknada bili izdašniji za više od 50 procenata. Na rashodnoj strani, najviše novca odlazi na plate zaposlenima i naknade zarada. Od ukupno 167 miliona dinara rashoda čak 100 je otišlo u te svrhe. Interesantno je da troškovi zakupnine, na primer, iznose 17 miliona dinara.
Iz sopstvenih izvora finansira se i RATEL, agencija koja posluje po Zakonu o elektronskim komunikacijama, a u čijoj su nadležnosti prava i obaveze operatera i korisnika. Agencija ima pravo i da odlučuje o obavezama javnih telekomunikacionih operatera, a prema planu iz 2011. sve prihode je trebalo da ostvari isključivo po osnovu prodaje dobara i usluga. Da li je to i realizovano nije moguće saznati jer Agencija nije dostavila svoj izveštaj u roku na koji je obavezuje Zakon o javnoj dostupnosti informacija. Inače, RATEL prilive može da ostvaruje i naplatom kazni, što je, prema izveštaju iz 2010. godine, činilo značajan deo njegovih prihoda. Od prodaje dobara i usluga u najvećoj meri finansira se i Agencija za lekove i medicinska sredstva. Ti prihodi čine oko 90 odsto njihovog godišnjeg budžeta. Ostatak se obezbeđuje iz donacija, dotacija i subvencija, ali je iz izveštaja o radu prilično nejasno šta čine drugi, finansijski i ostali prihodi koji su u godišnjem planu finansiranja navedeni kao tri različite stavke.
Upućeni u oblast državne uprave, međutim, smatraju da su ponekad ove agencije poligon za uhlebljenje političkih kadrova, budući da se, za razliku od ministarstava, prilikom zapošljavanja primenjuju opšti propisi o radu. To praktično znači da direktor neke od tih agencija ima veća ovlašćenja od ministra u pogledu broja ljudi koje će zaposliti, a donedavno nije važilo ni ograničenje o maksimalnim zaradama, pa se tako dešavalo da direktori nekih agencija imaju mnogo veće plate od ministara ili premijera. Novim zakonskim izmenama to je onemogućeno, osim u slučajevima koji su posebno naznačeni.
piše: Anka Milivojević