Evropska unija, koja se sve više afirmiše kao akter u međunarodnim odnosima, već dugo godina pokušava da podrži ekonomski i politički razvoj širom sveta sa programima finansijske i tehničke pomoći. Naročito je tokom poslednje decenije razvila mehanizme za spoljnu pomoć koji postaju sve precizniji i strukturiraniji, sa velikim brojem različitih pravnih instrumenata na osnovu kojih su programi pomoći realizovani. Radi se o pravnim aktima, koji postavljaju principe i uslove za pruženje pomoći i na osnovu kojih Evropska komisija odlučuje o konkretnim projektima koje mogu predložiti zainteresovani subjekti u zemljama van Evropske unije. Jedan od bitnijih oblika spoljne pomoći odnosi se na zemlje, koje žele da pristupe Evropskoj uniji i čiji je cilj da te države što brže ispune uslove za članstvo u Uniji.
Već u budžetskom periodu 2007-2013 bio je u tu svrhu prihvaćen jedinstveni Instrument za pretpristupnu pomoć (Instrument for Pre-Accession Assistance), koji je zamenio dotadašnje instrumente (PHARE, SAPARD, ISPA, CARDS) i olakšao administraciju pomoći. No u toku 2013 godine evropske institucije su posle dugih pregovora postigle politički dogovor o novom Instrumentu za pretpristupnu pomoć („IPA II“), koji če se koristiti u razdoblju od 2014 do 2020 i koji postavlja nove kriterijume za pružanje pomoći i novi način kontrole implementacije. Instrument naglašava vrednosti demokratije, vladavine prava i ljudskih prava, a njegov osnovni cilj je pripremiti zemlje kandidatkinje za članstvo u EU na primenu propisa EU u trenutku njihovog pristupanja. Takozvana „finansijska omotnica“ za sprovođenje instrumenta za to razdoblje utvrđena je na 11 698 668 000 EUR, od čega se do 4% dodeljuje programima prekogranične saradnje.
Evropska komisija je već u svojem godišnjem izveštaju o finansijskoj pomoći za proširenje, objavljenom u septembru 2013, zaključila da je u prošlom razdoblju ostvaren znatan napredak ka cilju da pomoć zemljama obuhvaćenim proširenjem postane više strateška i usmerena na pristupanje kao sastavni deo Strategije proširenja. Orientacija aktivnosti za sledeći period ide u sličnom pravcu. Pravni i strateški okvir planiranja koji će važiti za pružanje pretpristupne pomoći od 2014. godine i dalje bi prema mišljenju Komisije trebalo da poveća njegovu povezanost s političkim praćenjem i izveštavanjem kroz uspostavljanje okvira koji ima za cilj ostvarenje opipljivih rezultata, željenog učinka i zadovoljavajućih rezultata. To će doprineti još većoj dodanoj vrednosti sredstava EU koja se odobravaju za zemlje kandidatkinje za pristupanje, davanjem više podsticaja za promene u njihovim društvima, pravnim sistemima i privredama na uzajamnu korist Evropske unije, zemalja korisnica programa IPA II i njihovih građana. U tom kontekstu Komisija je naglasila da se sve zemlje Zapadnog Balkana suočene sa znatnim ekonomskim i finansijskim izazovima i da je dobro javno upravljanje dio političkih kriterijuma za pristupanje.
Formalni predlog Komisije za novu Uredbu IPA II potiče iz 2011 godine i bazira se na analizi situacije u regiji i iskustvima sa predpristupnom pomoći od 2007 dalje. U skladu sa odlukama Evropskog veća, korisnici pomoći u razdoblju 2014 do 2020 su Albanija, Bosna i Hercegovina, Island, Kosovo, Crna Gora, Srbija, Turska i Makedonija. Iako tekst instrumenta još nije objavljen u službenom listu EU, sadržaj instrumenta već je dostupan javnosti preko rezolucija Evropskog parlamenta, koji ga je potvrdio u rezoluciji od 11. decembra 2013. i omogućava uvid u ciljeve i strukturu novog sistema finansiranja pretpristupnih aktivnosti. Ciljevi instrumenta IPA II definisani su kao podpora navedenim zemljama („korisnicima“) pri donošenju i sprovođenju političkih, institucionalnih, pravnih, administrativnih, društvenih i ekonomskih reformi potrebnih za postizanje korisnika navedenih u s vrednostima Unije te postupnim usklađivanjem s pravilima, normama, politikama i praksama Unije s ciljem članstva u Uniji. Uredba definiše četiri grupe posebnih ciljeva, koje Unija želi da ostvari, naime političke reforme, privredni, socijalni i teritorijalni razvoj, jačanje sposobnosti zemalja da na svim nivoima ispune obaveze koje proizlaze iz članstva u Uniji i jačanje regionalne integracije i teritorijalne saradnje.
Posebni ciljevi još su tačnije definisani i obuhvataju dosta detaljnu listu područja, koji se mogu financirati u programu IPA II. Među političkim temama vredi naglasiti jačanje demokratije i njenih institucija, uključujući nezavisno i efikasno sudstvo; unapređivanje i zaštitu ljudskih prava; veće poštovanje prava manjina; podsticanje nediskriminacije; slobodu medija; regionalnu saradnju; podsticanje pomirenja te mere izgradnje mira i poverenja; borbu protiv korupcije i organizovanog kriminalta; jačanje javne uprave; mere izgradnje kapaciteta za poboljšanje sprovođenja zakona, upravljanje granicom i sprovođenje migracijske politike; razvoj civilnog društva; i poboljšanje socijalnog dijaloga.
Na ekonomskom području teme su funkcionalna tržišna privreda, kao i fiskalno i ekonomsko upravljanje; ekonomske reforme potrebne za sposobnost svladavanja tržišnog pritiska i tržišnih sila u Uniji; podsticanje zapošljavanja; podsticanje inkluzivnog i integrisanog obrazovnog sistema; i jačanje istraživanja, tehnološkog razvoja i inovacijskog kapaciteta.
Osim toga IPA II podržavaće postupno usklađivanje, donošenje, sprovođenje i izvršenje prava Unije i pripremu za upravljanje strukturalnim, kohezijskim, poljoprivrednim i ruralnim fondovima za razvoj i jačanje regionalne integracije i teritorijalne saradnje.
Konkretnije oblike saradnje i pomoći će se formulisati na osnovu indikativnih strateških dokumenata jedne ili više država koje če Komisija prihvatiti u partnerstvu s korisnicima. Uredba precizira, da strateški dokumenti moraju da osiguraju da primeren iznos pomoći ostane na raspolaganju za nagrađivanje pojedinačnih zemalja za napredak postignut u ostvarivanju kriterijuma članstva i efikasno sprovođenje pretpristupne pomoći uz postizanje iuzetno dobrih rezultata u odnosu na posebne ciljeve određene u merodavnom strateškom dokumentu. U mehanizmu IPA II dakle strateški dokumenti i akti implementacije, koje prihvata Komisija, zajedno čuine strukturu pravila i proces odlučivanja o pomoći, a ujedno postavljaju i sistem kontrole tog procesa za oba zakonodavna tela – Veće i Parlament – u postupcima prihvatanja tih akta. Pri tome je bitno naglasiti, da će se pomoć Unije sprovoditi u skladu s posebnim pravilima kojima se utvrđuju jedinstveni uslovi za sprovođenje svih instrumenta spoljne pomoći (Common Implementing Rules) a koji su bili prihvaćeni istovremeno sa instrumentom IPA II u posebnoj Uredbi. To važi naročito za upravljačke strukture i postupke. Finansijska pomoć u okviru IPA II mora biti konzistentna s politikama Unije i usklađena sa sporazumima koje je Unija sklopila sa zemljama korisnicima. Osim toga Komisija je dužna, prema tekstu Uredbe, „u saradnji s državama članicama“, da doprinosi sprovođenju obaveza Unije usmerenih prema većoj transparentnosti i odgovornosti u pružanju pomoći, uključujući i javno objavljivanje informacija o obimu pomoći i dodeli sredstava, osiguravajući da su podaci međunarodno uporedivi i da im se može jednostavno pristupiti, razmenjivati ih i objavljivati.
Za shavatanje sistema administracije pomoći u IPA II bitno je uzeti u obzir i prilog II Uredbe, u kojem su definisani detaljni tematski prioriteti. Sistem prioriteta znači da će Komisija u prvom planu usmeravati finansijsku pomoć ka projektima koji su u skladu sa tim ciljevima. Između opisa prioriteta koje sadrži IPA II u vreme prihvatanja akta može se naglasiti naročito usklađenost sa načelom dobre javne uprave i ekonomskog upravljanja, profesionalizaciju i depolitizaciju državne službe, ugradnju načela zaslužnosti i osiguravanje odgovarajućih administrativnih postupaka; uspostava nezavisnih, odgovornih i efikasnih pravosudnih sistema, uključujući transparentno zapošljavanje na osnovu rezultata, razvoj efikasnih alata za prevenciju i borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije; jačanje kapaciteta organizacija civilnog društva; ulaganje u obrazovanje, uključujući i poboljšanje kvaliteta i relevantnosti visokog obrazovanja; podsticanje zapošljavanja i podrška mobilnosti radne snage; jačanje socijalne uključenosti i borba protiv diskriminacije; jačanje održivog prometa i otklanjanje uskih grla u infrastrukturama glavnih mreža, jačanje istraživanja, tehnološkog razvoja i inovacijskog kapaciteta, doprinos sigurnosti snabdevanja hranom i jačanje pomirenja, mera izgradnje mira i poverenja. Sadržaj priloga II Uredbe će se 2018 godine najverojatnije promeniti.
Instrument IPA II nije jedini finansijski instrument koji je bitan za saradnju između zemalja Zapadnog Balkana i Evropske unije, jer će postojati i mogućnosti za finansiranje aktivnosti iz drugih programa pomoći, naročito Instrumenta finansiranja za jačanje demokratije i ljudskih prava širom svijeta (EIDHR). No u današnjoj političkoj i socijalnoj situaciji IPA II je sigurno najbitniji oblik jačanja aktivnosti razvitka kroz ulaganja u budućnost ljudi u toj regiji. Zato je priporučljivo, da se u implementaciju instrumenta uključi što više kvalitetnih projekata i osposobljenih ljudi, imajući u vidu i tehničku zahtevnost postupka prijave i obaveza koje slede. Za zainteresirane subjekte bitno će biti i dalje praćenje postupka implementacije Uredbe i strateških dokumenata, koje će narednih godina pripremiti Evropska komisija.
Piše: Andrej Auersperger Matić. Tekst je objavljen u februarskom broju makedonskog magazina Ekonomija i Biznis