Opasnost od izbijanja krize nalaže neodložno sprovođenje fiskalne konsolidacije – Vlada više nema mnogo izbora niti mogućnost daljeg odlaganja, upozorio je Fiskalni savet.
Fiskalni savet od svog osnivanja 2011. godine upozorava na neodrživost fiskalne politike i na glavne neravnoteže u javnim finansijama Srbije. Mere koje su u međuvremenu sprovođene kao odgovor na loše stanje javnih finansija bile su nedovoljne,selektivne, kratkoročne, često i loše pripremljene – a one najbolnije su po pravilu razvodnjavane ili odlagane. U isto vreme još brže su se javljali novi problemi i troškovi od kojih su najveći oni koji se odnose na loše poslovanje domaćih banaka, javnih i državnih preduzeća i rast sive ekonomije. Ti problemi su postali dodatni veliki i neodrživ fiskalni trošak koji je povećavao deficit i javni dug zemlje. Tako se u 2014. godini došlo do ogromnog deficita od preko 8% BDP-a i javnog duga koji će na kraju godine premašiti 70% BDP-a. Ovakvi pokazatelji nameću neodložno sprovođenje sveobuhvatne fiskalne konsolidacije, jer je kriza javnog duga potpuno izvesna alternativa.
Fiskalna konsolidacija počiva na tri stuba: 1) dovođenju u red javnih i državnih preduzeća, 2) smanjenju neodrživih izdvajanja za penzije i plate u javnom sektoru, 3) strukturnim reformama – i sva tri su neophodna. Fiskalni troškovi lošeg poslovanja javnih i državnih preduzeća veliki su i najbrže rastući rashod države koji preti da potpuno uruši javne finansije. Bez rešavanja ovih problema bilo kakva fiskalna konsolidacija je osuđena na neuspeh, jer bi se sve uštede (kao i do sada) odlile kroz loše poslovanje javnih i državnih preduzeća.
Privreda Srbije nije u mogućnosti da finansira trenutni nivo izdvajanja za penzije i plate u javnom sektoru. Održivi nivo izdvajanja za penzije je oko 10% BDP-a i za plate u javnom sektoru oko 8% BDP-a, a trenutno se za penzije izdvaja skoro 14% BDP-a, a za plate skoro 11% BDP-a. Smanjenje neodrživog izdvajanja za penzije i plate u javnom sektoru je ne samo ekonomski potrebno, već je i jedini način za neophodno veliko smanjenje fiskalnog deficita – naročito u 2015. godini, jer sve druge mere daju prve opipljive rezultate tek za dve do tri godine, a neke čak i kasnije. Zbog toga bi penzije i plate u javnom sektoru trebalo odmah smanjiti za 15%. Smanjivanje deficita u srednjem roku (2016. i 2017. godina) presudno će zavisiti od strukturnih reformi čiji se temelj postavlja sada. Fiskalni savet u potpunosti podržava usvajanje reformskih izmena Zakona o PIO, prve korake koji vode ka potrebnoj racionalizaciji broja zaposlenih u javnom sektoru (izmene Zakona o radu, centralni registar zaposlenih) i smanjenju sive ekonomije (promena zakonske regulative, personalna unapređenja Poreske uprave). Početak je obećavajući, ali najveći i najteži deo ovog reformskog paketa (smanjenje zaposlenosti) tek bi trebalo da se sprovede.
Deficit u 2014. godini iznosiće približno preko 2,6 mlrd evra (8,3% BDP-a). Kretanje javnih prihoda i rashoda u prvih šest meseci ukazuje na to da se neće ostvariti budžetom planirani (veliki) fiskalni deficit od oko 2,5 mlrd evra, već da će on biti još veći. U odnosu na plan, prihodi će podbaciti za oko 50 mlrd dinara, ali će se na rashodima ostvariti uštede u iznosu koji procenjujemo na oko 30 mlrd dinara. Osnovni razlozi za probijanje deficita u odnosu na plan su objektivne okolnosti promenjenog makroekonomskog okruženja (niža inflacija, recesija) zbog čega su podbacili javni prihodi, a u manjoj meri i uticaj poplava (oko 0,2% BDP-a povećanje deficita). Deficit od 8,3% BDP-a je najveći u Evropi (izuzev možda Ukrajine) što je dobar indikator neodrživosti fiskalne pozicije u kojoj se Srbija trenutno nalazi.
Veliki deficit je strukturni problem koji se ne može otkloniti bez snažnih mera fiskalne konsolidacije. Ministarstvo finansija je uspelo tokom 2014. da smanji neke od najvećih fiskalnih rashoda, posebno plate, u odnosu na granice koje su bile propisane budžetom (što se u prethodnim godinama nije dešavalo). Takođe, do pada javnih prihoda je uglavnom došlo zbog objektivnih okolnosti, a ne usled loše kontrole i povećanja sive ekonomije (što je, na primer,bio slučaj u 2013. godini). Deficit je i pored toga ogroman i rastući, što znači da su fundamenti javnih finansija pogrešno postavljeni, a ne da je došlo do povećanja nediscipline u izvršenju budžeta. Problemi u javnim finansijama su strukturni, a ne operativni, jer država sistematski i duži niz godina troši čak 15-20% više sredstava nego što prikuplja. To znači i da se problem velikog fiskalnog deficita neće i ne može otkloniti bez snažnih budžetskih mera i teških političkih odluka.
Teze koje su iznete u javnosti: da će se sa oporavkom privredne aktivnosti rešiti problemi javnog duga i deficita; ili podvarijanta te teze: da smanjenje javnih rashoda (penzija i plata) nije svrsishodno, jer će toliko umanjiti potrošnju i poreske prihode da to neće imati nikakav uticaj na deficit – nisu utemeljene na kvantitativnim analizama i mogu da zavaravaju građane da postoji lakši put kojim semogu izbeći nepopularne mere.
Cilj fiskalne konsolidacije je smanjenje deficita na ispod 3% BDP-a u 2017. godini i zaustavljanje rasta javnog duga. Fiskalni deficit i javni dug se ne mogu povećavati i finansirati unedogled. Srbija sa ovakvim stanjem svojih javnih finansija mora svake godine da se zaduži oko 5 mlrd evra da bi finansirala deficit i otplatila dospeli dug – i te obaveze rastu iz godine u godinu. Već sada su godišnje potrebe za zaduživanjem države veće od 15% BDP-a, što je standardni prag koji ukazuje na povećan rizik nelikvidnosti.
Obavljanje osnovnih funkcija države (isplata penzija, finansiranje zdravstva, prosvete, odbrane, socijalne pomoći i drugo) trenutno, dakle, dobrim delom zavisi od pozajmica međunarodnih investitora i njihovog poverenja da će Srbija u budućnosti biti u mogućnosti da im pozajmljeni novac vrati. Ukoliko javni dug neprestano raste (država se sve više i više zadužuje) i ne vidi se kredibilan plan da se situacija u dogledno vreme preokrene –investitori će u jednom trenutku prestati da pozajmljuju novac državi i doći će do krize. Zbog toga je neophodno sprovesti fiskalnu konsolidaciju kojom bi se u što kraćem vremenu (do 2017. godine) rashodi države uskladili sa njenim mogućnostima i učešće javnog duga u BDP-u prestalo da se povećava. Fiskalni savet smatra i da je neophodno sklopiti novi aranžman sa MMF-om koji bi bio dodatna garancija investitorima da će planirana konsolidacija da se izvrši.
Fiskalnom konsolidacijom je potrebno do 2017. godine uštedeti gotovo 2 mlrd evra. Do 2017. godine je potrebno da se fiskalni deficit smanji sa sadašnjih preko 2,6 mlrd evra (8,3% BDP-a) na ispod 1 mlrd evra (3% BDP-a). U tom periodu će,međutim, i neki rashodi države morati da porastu, poput plaćanja za kamate (zbog rastućeg javnog duga) i javnih investicija (koje su trenutno nedovoljne). Zbog toga će za smanjenje deficita od 1,7 mlrd evra u naredne tri godine biti neophodno da se ostvare uštede od gotovo 2 mlrd evra. Tolike uštede nije moguće ostvariti ne zadirući u ubedljivo najveće stavke javnih rashoda, penzije i plate u javnom sektoru, ali ni bez zaustavljanja ogromnih odliva koje država ima usled lošeg poslovanja državnih i javnih preduzeća.
Država trenutno troši oko milijardu evra godišnje na loše poslovanje državnih i javnih preduzeća i do 2017. godine taj trošak bi morala da smanji za400 do 500 mln evra. Ogromni troškovi javnih i državnih preduzeća prete da potope javne finansije Srbije, a u 2014. godini problemi se dodatno uvećavaju. Trenutno je najveći rizik da loše poslovanje najvećeg državnog preduzeća, EPS-a, postane fiskalni trošak. Ukoliko EPS ne bude u stanju da sam servisira svoje obaveze, to bi zbog veličine problema verovatno potpuno urušilo javne finansije Srbije i fiskalna konsolidacija bi onda bila nemoguća. Srbijagas i dalje generiše gubitke,jer ne naplaćuje gas koji isporučuje Azotari, Petrohemiji, Metanolsko-sirćetnom kompleksu, gradskim toplanama i mnogim drugima.
Umesto da se, kao što je najavljeno i predviđeno budžetom, sudbina Železare Smederevo reši u prvoj polovini 2014, država sada ponovo pokreće proizvodnju u tom preduzeću i povećava fiskalni trošak. Uz sve to, postoji i rizik da će još neka od državnih banaka zahtevati fiskalnu intervenciju. Problemi javnih i državnih preduzeća su politički (interesne grupe, partijsko upravljanje), ali i profesionalni (višak zaposlenih, niske cene proizvoda, niska naplata, tehnološka zaostalost, negativna selekcija unutar preduzeća i mnoge druge slabosti), što znači da se ne mogu otkloniti preko noći, a u nekim slučajevima fiskalni troškovi se verovatno i ne mogu potpuno izbeći (na primer, subvencije Železnici). Procena Fiskalnog saveta je da bi dovođenje u red javnih i državnih preduzeća moglo do 2017. godine da obezbedi fiskalne uštede od 400 do 500 mln evra, a da su najbitnije mera za to restrukturiranje i rešavanje sudbine preduzeća kojima država izdaje garancije na zaduživanje i na druge implicitne i direktne načine pokriva njihove dugove.
Potrebno je smanjenje penzija i plata u javnom sektoru od 15% već prilikom rebalansa budžeta. Uštede na penzijama i platama su kritične za uspeh fiskalne konsolidacije, jer ne samo što daju najveće fiskalne efekte (oko 800 mln evra za smanjenje penzija i plata od 15%), već su i jedina mera fiskalne konsolidacije koja svoje pune efekte ima već u 2015. godini. Sve druge mere svoje najveće efekte ne mogu da imaju pre 2016. godine, a neke čak ni tada. Ističemo i da bi se na penzijama ostvarilo oko 70% ukupnih ušteda zbog čega bilo kakva mogućnost da se ostvare neophodne uštede a da se ne smanjuju penzije – ne postoji. Korisnici minimalne penzije (i plate) bili bi, pri tome, zaštićeni i isključeni iz smanjenja. Dakle, smanjenje plata i penzija od 15% je fiskalno najveća i najbrža mera, ekonomski je opravdano – jer se otklanja glavni strukturni problem javnih finansija (njihovo neodrživo učešće u BDP-u) – ali je iz ugla političke ekonomije svakako najteža od svih mera. Sve ove činjenice ukazuju da bi je trebalo sprovesti odmah – prilikom rebalansa budžeta za 2014. godinu.
U srednjem roku (2016. i 2017. godina) presudan uticaj na smanjenje deficita imaće strukturne reforme (zaposlenost i zarade u javnom sektoru, penzijska reforma, suzbijanje sive ekonomije i druge) – čiji se temelji postavljaju sada. Strukturne reforme su treći neophodan činilac fiskalne konsolidacije jer će kroz nekoliko godina dati preostalih 700 mln evra ušteda –ukoliko se otpočnu odmah. Pojednostavljeno posmatrano, sprovođenje strukturnih reformi je drugi naziv za povećanje uređenosti države. Naime, nije opravdano: da istu penziju primaju radnici koji se penzionišu sa 60 i sa 65 godina života (sa istim godinama radnog staža), jer će je oni prvi u proseku primati 5 godina duže; da država kao poslodavac ne otpušta zaposlenog čiji je radni učinak nizak; da višestruko veće plate primaju administrativni radnici u nekoj od agencija u odnosu na one koji rade u nekom od ministarstava; da preduzeću koje plaća svoje poreske obaveze konkuriše na tržištu drugo preduzeće koje je iz tih obaveza izuzeto (ili posluje u sivoj zoni).
Premda će prvi fiskalni efekti od sprovođenja ovih reformi biti vidljivi tek kroz dve ili tri godine, sada se postavlja njihov temelj. Zbog toga je ključno da se, uz već usvojene zakone o PIO i radu (koje je Fiskalni savet podržao), do kraja godine izrade planovi racionalizacije zaposlenosti u javnom sektoru, nastavi sa efikasnim promenama zakonske regulative, reformišu Poreska uprava i inspekcijske službe i drugo. Kašnjenje bi dovelo do toga da se fiskalni deficit ne smanji dovoljno u 2016. i 2017. godini, što bi moglo ponovo zahtevati nove bolne kratkoročne mere i u tim godinama.
Privremeni negativni uticaji fiskalne konsolidacije na privredu mogu se znatno ublažiti koordinisanim merama fiskalne i monetarne politike. Najveće prilagođavanje fiskalnog deficita od preko 3 p.p. BDP-a (sa 8,3% BDP-a na 5% BDP-a) desilo bi se, prema predlogu Fiskalnog saveta, u prvoj godini sprovođenja fiskalne konsolidacije, jer bi se do tada sprovele fiskalno najizdašnije mere –smanjenje penzija i plata za 15%. Snažno smanjivanje deficita u prvoj godini sprovođenja fiskalne konsolidacije (front-loading) pravilo je u gotovo svim slučajevim uspešne fiskalne konsolidacije. Takvo prilagođavanje je bitno zbog kredibiliteta čitavog programa, jer sa znatno manjim deficitom čitava fiskalna konsolidacija posle toga postaje manje rizična – što će biti nagrađeno i većim poverenjem investitora. Jedna od posledica snažnog prilagođavanja deficita u 2015. godini je, međutim, i mogući privremeni negativan uticaj na privrednu aktivnost, jer bi smanjenje fiskalnog deficita za oko 3% BDP-a moglo neposredno da dovede do pada BDP-a za 1%. Zbog toga bi fiskalnu konsolidaciju trebalo sprovoditi u paketu sa drugim promišljenim merama monetarne i fiskalne politike, koje bi bile usmerene na podsticaj privrednom rastu. U protivnom, ukoliko bi ekonomske politike ostale nekoordinisane, moglo bi lako da dođe do opasne kombinacije: recesije i deflacije i neuspešnog prilagođavanja.
Mere koje bi trebalo sprovoditi uz fiskalnu konsolidaciju su:
1) strukturne mere za unapređenje poslovnog ambijenta i rasta, poput već započetog unapređenja radnog zakonodavstva, Zakona o planiranju i izgradnji i drugo;
2) povećanje obima i efikasnosti javnih investicija (koje imaju mnogo veći fiskalni multiplikator od drugih vidova javne potrošnje). U ovu grupu mera spada i pojačana aktivnost na obnovi zemlje posle poplava koja bi mogla da ublaži dobar deo mogućih kratkoročnih negativnih efekata fiskalne konsolidacije na rast privrede;
3) adekvatne mere monetarne politike kojima bi se sprečilo otpočinjanje deflacije i rast nelikvidnosti u privredi. Uz to, ukoliko bi bili pažljivo dizajnirani, kratkotrajni, dobro targetirani i jeftini, fiskalni i kreditni stimulansi mogli bi da znatno pomognu da se fiskalna konsolidacije sprovede uz minimalne nepovoljne uticaje na privredu u 2015. godini.
Opširnije na www.fiskalnisavet.rs