Vlada Srbije nakon izbora koncesionara za aerodrom „Nikola Tesla“ ima rok od 60 dana da ispregovara konačne uslove i potpiše ugovor koji će za narednih 20 godina odrediti sudbinu glavne vazdušne luke u Srbiji. Teorija javno-privatnog parterstva kaže da dve strane dele poslovne rizike, ali mnogi primeri u regionu upozoravaju da su potpisivani ugovori za koje se u praksi ispostavilo da većinu rizika „prevaljuju“ na državu, odnosno na njene građane, a maksimalno štite interese koncesionara.
Aerodromi su istorijski predstavljali specifičnu kategoriju državnih monopola nastalih u vreme kada je letenje bilo privilegija. U međuvremenu se vazdušni saobraćaj iz korena promenio, pa je 2015. godine ukupan broj putnika na svetskim aerodromima premašio sedam milijardi, a projekcije kažu da će se ovaj broj do 2030. godine udvostručiti. Deregulacija avio industrije generisala je rast saobraćaja koji daleko prevazilazi domete tradicionalnog modela vlasništva i upravljanja aerodromima. Aerodromi budućnosti imaće zadatak ne samo da opsluže ogroman broj posetilaca, već i da privuku što više prevoznika a putnicima ponude kvalitetnu i raznovrsnu uslugu. Javni sektor, po prirodi trom i ne preterano efikasan, suočava se sa sve većim poteškoćama i nedostatkom finansija za adekvatan odgovor ovom izazovu, pa sve češće pribegava partnerstvu sa privatnim kompanijama.
Aerodromi se, kao strateško dobro, ređe privatizuju a češće daju u koncesiju na ograničen vremenski period. Koncesiji se najčešće pribegava kako bi se obezbedile finansije za proširenje kapaciteta ili temeljnu rekonstrukciju aerodroma, diversifikovale poslovne operacije, poboljšala konkurentnost na lokalnom ili međunarodnom tržištu, odnosno uvećao profit. Argumentacija koja se u većini slučajeva koristi je gotovo univerzalnog karaktera: nedostatak novca u državnom budžetu, kao i potreba da se sa državno-monopolističkog pređe na tržišni model poslovanja kakav donosi privatno upravljanje. Protivljenje koncesiji najčešće počiva na pretpostavci da će koncesionar zloupotrebiti „prirodni“ monopol aerodroma kako bi ostvario ekstraprofit.
Taksama do profita
Gde se u ovom globalnom vrtlogu nalazi Aerodrom „Nikola Tesla“? Činjenica da je do pre godinu dana bio jedini aerodrom u Srbiji sa redovnim međunarodnim saobraćajem govori sama za sebe. Aerodrom u Nišu je nakon godina tavorenja polako počeo da se oporavlja, dok je perspektiva onih u Kraljevu i Užicu i dalje upitna. Beograd je, dakle, nakon prestanka postojanja državne zajednice Srbije i Crne Gore čitavu deceniju, praktično, imao jedini relevantan aerodrom u zemlji. Samim tim, bio je i veoma profitabilan. Neto dobit u svakoj od prethodne četiri godine bila je veća od tri milijarde dinara, a broj putnika na kraju 2017. godine bio je više nego dvostruko veći u odnosu na 2007. Treba naglasiti da su ogroman doprinos ovom povećanju dali faktori na koje aerodrom nije imao direktan uticaj: vizna liberalizacija sa EU, projekat Air Serbia, kao i rastuća emigracija stanovništva.
Struktura prihoda „Nikole Tesle“ donekle odudara od globalnih trendova. Aerodrom je u 2016. godini prihodovao oko 3,8 milijardi dinara od aerodromskih taksi (putnički servis i taksa za bezbednost), što čini 51% ukupnih prihoda. Ove takse same po sebi dovoljne su da pokriju 100% svih poslovnih rashoda aerodroma (koji se takođe kreću oko 3,8 milijardi dinara). Delatnost aerodromskog operatera, kada se posmatra izdvojeno, visoko je profitabilna imajući u vidu da je u 2016. godini prihodovala šest milijardi dinara, što čini čak 80% ukupnih prihoda.
Svetski trendovi ukazuju da se aerodromi sve više okreću prihodima koji nisu vezani za avio saobraćaj. Na globalnom nivou, udeo ovih prihoda u ukupnim prihodima aerodroma je u 2016. godini dostigao 40%, dok se prihodi vezani za avio saobraćaj kreću između 55% i 60%. Prihodi izvan avio saobraćaja imaju veću profitnu marginu i što je njihov udeo u ukupnim prihodima veći, to aerodrom ima bolju „zaleđinu“ u slučaju da broj putnika iz nekog razloga opadne. Gotovo dve trećine ovih prihoda dolazi od rentiranja prodajnog prostora i nekretnina, odnosno naplate parkiranja.
Iz gore navedenog bi na prvi pogled moglo da se zaključi da su saobraćajne usluge na „Nikoli Tesli“ natprosečno skuplje. Međutim, cenovnik aerodromskih usluga se, grubo rečeno, kreće u „zlatnoj sredini“ kada se uporedi sa cenovnicima aerodroma slične veličine i značaja u Evropi. Neuobičajeno veliki udeo delatnosti aerodromskog operatera u strukturi prihoda „Nikole Tesle“ prevashodno ukazuje na to da se rukovodstvo aerodroma, kada treba generisati profit, daleko više oslanja na aerodromske takse nego na delatnosti izvan avio saobraćaja, kao što su maloprodaja, parkiranje i ugostiteljstvo. To dalje znači da aerodrom ima ogroman potencijal za rast i razvoj u oblasti dodatnih prihoda u kombinaciji sa optimizacijom troškova. Sasvim je izvesno da je ovaj potencijal privukao zainteresovane koncesionare, koji su prepoznali mogućnost za primenu kombinovane formule budućeg rasta: razuman cenovnik aviosaobraćanih usluga – povećanje prihoda od delatnosti koje nisu vezane za avio saobraćaj – optimizacija troškova. Od ovakvog modela bi u teoriji trebalo da profitiraju i putnici, jer niži cenovnik aviosaobraćajnih usluga privlači nove prevoznike (prvenstveno niskotarifne kompanije), čime se pojačava konkurencija a cene karata padaju.
Zbog čega koncesija?
Pitanje koje se samo po sebi nameće glasi: da li je za primenu gore navedene formule neophodno dati aerodrom u koncesiju? Da li nešto sprečava rukovodstvo koje postavlja država da primeni istu formulu, isprati svetske trendove i napravi pomak ka tržišnom modelu poslovanja, na obostranu korist države i njenih građana koji koriste glavni međunarodni aerodrom?
Na papiru, takvih prepreka nema. Kao i u mnogim drugim oblastima državnog upravljanja javnim dobrima, politička volja je jedino što je potrebno da se postavi ili unajmi profesionalno rukovodstvo koje je u stanju da izbalansira prihode od aerodromskih taksi i sekundarnih delatnosti, i pobrine se da aerodrom zapošljava (i adekvatno plaća) samo ljude koji su mu zaista potrebni.
Na žalost, ovaj uslov u praksi se nikada nije pokazao kao ostvariv. Pošto nije bilo moguće zadržati i jare i pare, država se opredelila za scenario koji sigurno nije idealan ali je, po svemu sudeći, jedini realan.
Klauzule i druge zamke
Kada se govori o lošim stranama koncesije, misli se pre svega na univerzalne opasnosti kao što je težnja koncesionara da maksimizira profit i minimizira investicije, odnosno da u aerodrom ne uloži ni centa više od onoga na šta ga ugovor obavezuje. Mnoga iskustva u regionu, međutim, upozoravaju na dodatne „jame“ u koje se može upasti i predstavljaju vrlo poučan primer za Srbiju kako se treba postaviti u pregovorima sa koncesionarom.
Među ključnim tačkama pregovora svakako će biti zavisnost aerodromskih prihoda od nacionalne avio kompanije, čija je glavna i jedina baza na „Nikoli Tesli“. U 2016. godini prihodi od prodaje aerodromskih usluga Er Srbiji iznosili su 2,5 milijardi dinara, što je tačno jedna trećina ukupnih prihoda aerodroma. Za očekivati je da će koncesionar – koji je veoma dobro upoznat sa činjenicom da je budućnost skoro svih nacionalnih avio kompanija u istočnoj Evropi krajnje neizvesna – nastojati da u ugovor ubaci klauzulu koja bi ga zaštitila od mogućeg gubitka ovog prihoda. Šta ovo može da znači za državu videli smo 2012. godine, kada je mađarski nacionalni prevoznik Malev praktično ugašen dekretom Evropske komisije. Aerodrom u Budimpešti, koji je u tom trenutku već bio i privatizovan i pod koncesijom, preko noći je ostao bez 40% svojih prihoda. Prosečno informisan građanin bi rekao da je ovo problem privatnog ulagača i rizika posla u koji se upustio, ali onda se ispostavilo da koncesionar razmatra aktiviranje klauzule koja kaže da će mu država plaćati kompenzaciju ukoliko ostane bez „projektovane dobiti“.
Pravi šok je, međutim, usledio kada je obelodanjeno da moguća kompenzacija iznosi neverovatnih 3,6 milijardi evra, što je bilo gotovo 15 puta više od godišnjeg prihoda aerodroma. Osnov za ovako brutalnu računicu ostao je nepoznat ali se zna da bi, u slučaju da je došlo do isplate, budžetski deficit Mađarske u toj godini bio uvećan za 150%. Mađarska vlada je nekako uspela da izbegne ovaj finansijski nokaut, a koncesionar se zadovoljio privlačenjem novih prevoznika, otvaranjem velikog broja linija i pratećim rastom broja putnika.
Ko i šta rizikuje
U nekim drugim slučajevima, država je doslovno pristala da joj rast broja putnika na aerodromu izbije koncesijsku nadoknadu iz džepa. Vlada Makedonije je 2010. godine dala aerodrom u Skopju na koncesiju u trajanju od 20 godina. Ugovor je, između ostalog, predviđao da godišnja koncesiona naknada iznosi 15% od ukupnih prihoda aerodroma – uz klauzulu koja smanjuje ovaj iznos na samo 2% nakon što aerodrom pređe godišnji prag od milion putnika. Vlada je koristila dobar deo naknade da bi plaćala subvencije stranim prevoznicima, tako da je prag od milion putnika dostignut nakon samo tri godine. Smanjeni iznos naknade, međutim, nije više bio dovoljan da pokrije pomenute subvencije, tako da ih vlada sada isplaćuje direktno iz budžeta. U isto vreme, koncesionar svoju ugovornu obavezu da rekonstruiše putnički terminal u Ohridu i izgradi kargo terminal u Štipu nije ispunio, odnosno prolongira je iz godine u godinu.
Aerodrom u Tirani dat je u 20-godišnju koncesiju 2005. godine, a među odredbama ugovora našla se i ta da nijedan drugi aerodrom u zemlji ne može da ima međunarodni saobraćaj. Vlada je 2016. godine, u nastojanju da otvori aerodrom u Kukešu, uspela da sa koncesionarom ispregovara ukidanje ove odredbe u zamenu za dodatne dve godine koncesije. Koncesionar je dva meseca kasnije prodao kompletan koncesioni paket kineskom konzorcijumu.
Lista aerodroma u okruženju, gde koncesije nisu donele očekivan rast broja putnika ili su koncesionari maksimalno prolongirali realizaciju ugovorenih obaveza, proteže se još na Ljubljanu, Prištinu, Varnu i Burgas. Gotovo sva dosadašnja iskustva pokazala su da koncesionari, iz koje god zemlje dolazili, zapravo ne preuzimaju bilo kakav rizik na sebe. Njih od rizika štite brojne klauzule u ugovorima koje vlasti kriju koliko god su u stanju. Na drugoj strani, države su te koje su izložene svim mogućim rizicima – od neplaćanja koncesijske naknade, preko maltene zelenaških penala u slučaju da se finansijske želje i očekivanja koncesionara ne ostvare, do „investicija“ koje vrede stotine miliona evra samo zbog toga što se projekti naručuju od povezanih firmi koje ih naplaćuju višestruko skuplje od tržišne cene.
Kada je u pitanju aerodrom „Nikola Tesla“, građanima ostaje da se pouzdaju u sposobnost predstavnika države da se u pregovorima drže čvrsto i ne ostave svojim naslednicima rupe u budžetu, ili aerodrome koji čak ni nakon privatne koncesije nisu uspeli da ostvare nivo rasta i razvoja za koji državna uprava nije bila sposobna.
Veoma skromno, ali preskupo
Koncesija Zagrebačkog aerodroma, koji se često označava kao glavni regionalni rival beogradskom, ostala je upamćena po odličnom početnom ugovoru za državu i preokretu koji je nastao nakon što su u konačan ugovor ubačeni aneksi. Novi putnički terminal, koji je bio centralna tačka koncesije, izgrađen je po značajno skromnijem i jeftinijem projektu od prvobitno najavljenog – ali je koštao dvostruko više. Koncesionar se obezbedio od rizika i klauzulama koje mu omogućuju da ne plaća koncesijsku naknadu u slučaju da nacionalni avio prevoznik smanji obim operacija, ili ode u likvidaciju. Koncesionar ima čak i opciju da ne plaća naknadu, ukoliko aerodrom ne bude ostvarivao profit.
Milan Kokorić