U državi koja je prošla i još prolazi kroz neuređenu tranziciju i u kojoj postoji ozbiljna i široko rasprostranjena sumnja u kvalitet i primenu pravnih odredbi, uz izražen nedostatak učešća javnosti, trebalo bi puno učiniti da građani izgube povod da ne sumnjaju u namere onih koji bi da se bave eksploatacijom prirodnih resursa, aktivnosti koja je i u znatno uređenijim pravnim sistemima povezana sa izvesnim rizicima po zdravlje i životnu sredinu
Primena propisa u Republici Srbiji već dugi niz godina izaziva različite polemike i izgleda da postoji opšta saglasnost da u tom segmentu postoje ogromni problemi. Neki očigledni (ili „očigledni“) primeri značajno različite primene pojedinih propisa na iste (ili na prvi pogled iste ili slične situacije) uvek iznova podgrevaju sumnje građana u pravni sistem i otvaraju nova pitanja u raspravama o procenama uzroka takvog stanja. Propisi koji se odnose na istraživanje i eksploataciju prirodnih resursa nisu u tome nikakav izuzetak.
Tranzicija društveno-ekonomskog sistema i odnosa od socijalističkog samoupravnog ka nekim (čudnim) varijantama kapitalističkog, koja se odvija u poslednje dve decenije, dodatno opterećuje mogućnost jednostavnijeg objašnjavanja pravnih manifestacija sistemskih društvenih problema. Evropske integracije, čija je jedna od pretpostavki obaveza države kandidata da uskladi (harmonizuje) svoje nacionalno zakonodavstvo sa propisima Evropske unije, okolnosti u kojima funkcioniše pravni sistem Republike Srbije čine, iako to zvuči paradoksalno, istovremeno i dodatno složenim, i jednostavnijim. U takvim uslovima, nesigurnost i nemoć koju građani ponekad osećaju jedna je od skoro opštih karakteristika stanja i ona se preliva u razne sfere društvenog i privatnog života.
Ako se postojeći problemi u primeni propisa u Republici Srbiji posmatraju sa tehničkog (ili „tehničkog“) aspekta, osnovnom karakteristikom sistema pripreme i usvajanja propisa može se smatrati odsustvo jasnih i sistemsko-metodološki utemeljenih predviđanja mogućih posledica donošenja i primene nekih propisa (kako zakona tako i podzakonskih akata). Takvo stanje, koje u osnovi znači donošenje propisa „na slepo“, ima neretko za posledicu da se neke odredbe nekih propisa nikada ne primene kao i to da se u tumačenju i primeni nekih odredbi nekih propisa postupa na različite (i značajno različite) načine. Ovde se ostavlja po strani rasprava o interesima pojedinih novoformiranih društvenih klasa u novom srpskom društvu kojima ovakvo stanje odgovara, kao i načinu manifestacije takvog položaja.
Analiza efekata propisa je ključni instrument za realno sagledavanje posledica donošenja i primene nekog propisa i u Predlogu strategije regulatorne reforme 2013-2016 s pravom se ukazuje na više problema u vezi sa ovim.
Jedan od uzroka problema u postojećoj primeni propisa leži u nemogućnost javnosti da uzme učešće u procedurama pripreme i sprovođenja pojedinih propisa, odnosno ostvarivanju mogućnosti za učešće javnosti u procedurama pripreme i sprovođenja propisa tamo i gde se oni formalno garantuju. Sa stanovišta mogućnosti učešća javnosti nekoliko se odredbi postojećeg Poslovnika Vlade („Sl. gl. RS, br. 61/2006 – prečišćen tekst, 69/2008, 88/2009, 33/2010, 69/2010, 20/2011, 37/2011 i 30/2013) mogu smatrati nejasnim, tj. formulisanim na takav način da ostavljaju predlagaču propisa (i drugim subjektima) suviše diskrecionih mogućnosti bez mogućnosti javnosti da u razumnoj proceduri preispituje takve odluke.
Učešće javnosti je više od javne rasprave
U članu 41. predviđa se obavezno organizovanje javne rasprave u dva vrlo široko i ne precizno definisana slučaja (ako se zakonom „bitno menja uređenje nekog pitanja“ ili ako zakon „uređuje pitanje koje posebno zanima javnost“). Nemamo odgovor na pitanje na osnovu čega se procenjuje da li pitanje koje je predmet uređivanja „posebno zanima javnost“, odnosno ko određuje da li se predlogom zakona „bitno menja uređenje nekog pitanja“? Formalno je predviđeno da predlagač zakona predlaže, a nadležni odbor donosi odluku. Dakle, u osnovi predlagač zakona sam procenjuje na osnovu nekih kriterijuma da li je ispunjen neki od dva navedena uslova. Odnosno, on pri postojećim rešenjima nema ni potrebu da to uopšte razmatra. U poslednjim izmenama Poslovnika učinjen je pokušaj da ove dileme otklone, ali su i dalje ostale neke nepreciznosti.
Posebno pitanje je povezano sa činjenicom da je “mogućnost” javne rasprave predviđena samo u slučaju pripreme zakona, a ne i u slučaju podzakonskih propisa. Ne treba podsećati da se u nekim oblastima, podzakonskim propisima regulišu pitanja za koja je javnost mnogo više zainteresovana, odnosno mnogo se više i konkretnije tiču javnosti (slučaj “aflatoksin” to samo do izvesne mere može da ilustruje). Ovome ide u prilog i to što je uočena praksa, naročito u nekim oblastima, da se (i) zbog potrebe ubrzanog usklađivanja nacionalnih propisa sa propisima EU, u nekim slučajevima zakonskim tekstom regulišu samo neka osnovna pitanja, a da se sve ostalo (često najsloženiji delovi neke materije) ostavlja za kasnije regulisanje podzakonskim propisima.
U našoj praksi postoji pokušaj da se „javna rasprava“ predstavi kao učešće javnosti, što je sužavanje sadržaja ovog pojma. Dakle, učešće javnosti ne može se svoditi na “javnu raspravu” niti kasnije u Narodnoj Skupštini organizovano “javno slušanje”. Učešće javnosti je širi pojam i podrazumeva više aktivnosti kojima se izgrađuje partnerski odnos sa javnošću. Verovatno je da bi najbolje bilo da se što doslednije primene relevantne odredbe Arhuske konvencije, koje iako i same relativno uopštene, u nekim delovima mogu poslužiti kao putokaz za tumačenje smisla pojma „učešće javnosti“. Ovo naročito u delu koji obavezuju „organe javne vlasti“ da sprovedu određene aktivnosti „u ranoj fazi postupka kada su sve opcije otvorene.“
U skladu sa postojećim normativnim rešenjima učešće predstavnika lokalne samouprave u pripremi i donošenju republičkih propisa i dalje je samo “mogućnost” i ništa više. Osetljivost ovakvog stanja naročito je uočljiva kod zakona kojima se jedinicama lokalne samouprave prenose izvesne nadležnosti, ili propisuju druge obaveza i prava.
Koordinacija aktivnosti nadležnih organa (kako horizontalno tako i vertikalno) jednim delom je prepuštena procenama funkcionera nadležnih organa u čiju stručnost značajan deo javnosti ima ozbiljne razloge da ne veruje (imajući u vidu pre svega način kako se od strane političkih stranaka kandiduju). Postojeći propisi koji regulišu ova pitanja uglavnom su na nivou opštih normi gde se može identifikovati više mesta gde postoje preklapanja nadležnosti različitih organa. U slučaju aktivnosti koje se odnose na procedure izdavanja dozvola za istraživanje, odnosno eksploataciju mineralnih resursa jasno su manifestovane nedorečenosti postojećeg sistema koordinacije, naročito kada se radi o odnosima između republičkih i lokalnih nivoa vlasti.
Pitanje odgovornosti subjekata koji sprovode aktivnosti koje se odnose na istraživanje i eksploataciju zaslužuje posebnu i znatno detaljniju analizu. Obaveze u vezi sa sanacijom, odnosno remedijacijom lokacija predmet su regulisanja različitih propisa (Zakon o zaštiti životne sredine, Zakon o rudarstvu i geološkim istraživanjima, propisi u oblasti planiranja i gradnje, itd), ali praksa pokazuje značajne probleme u tumačenju i primeni relevantnih normi).
Ograničenim se mogu smatrati i mogućnosti za učešće predstavnika privrede u procesu pripreme i donošenja propisa, sa svim posledicama koje takvo stanje nosi sa sobom. Neverovatno je da, prema postojećim odredbama Poslovnika Vlade, predlagač propisa nema obavezu da pribavi mišljenje poslovnog sektora (ili udruženja privrede), makar za određene vrste propisa. Slučaj „Aflatoksin“ na pomalo bizaran način ilustruje više slabosti postojećeg sistema usklađivanja nacionalnih propisa sa propisima EU i odsustva konsultacija sa zainteresovanim subjektima, bez obzira kako različiti predstavnici vlasti (bivši i aktuelni) to pokušavali da objasne.
Transparentnost postupka je poseban problem. Ostaje otvoreno i pitanje dostupnosti informacija o usklađenosti nacionalnih propisa sa propisima EU, uključujući i tabele o usklađenosti. Javnost ima interes i zainteresovana je da vidi kako i na osnovu čega su nadležni organi procenjivali da je neki nacionalni propis usaglašen sa relevantnim propisom EU. Dosadašnja praksa u vezi sa ovim nije zadovoljavajuća, a Predlog strategije regulatorne reforme 2013-2016 ne sadrži poseban deo koji se odnosi na ovo pitanje.
Prostor za manipulaciju
Specifičnosti primene propisa u oblasti životne sredine jednim značajnim delom su rezultat činjenice da se radi o relativno novoj i posebnoj grani prava čija primena podrazumeva izvesna specifična znanja različitih subjekata u sistemu. Šire razumevanje uzroka i posledica određenih problema u vezi sa životnom sredinom podrazumeva kako specijalizaciju onih koji bave ovim pitanjima tako i podizanje opšte kulture i nivoa svesti o problemima u ovoj oblasti.
Usklađivanje nacionalnih propisa sa propisima Evropske unije u oblasti životne sredine (i nekim drugim specifičnim oblastima) podrazumeva, jednim delom, i uvođenje u pravni sistem države kandidata za članstvo potpuno novih instituta, principa, pravila, itd. od kojih za neke ni u starim članicama ove organizacije nije razvijena ozbiljna praksa. Za takve stvari su potrebna značajna finansijska sredstava i duži vremenski periodi. Dosadašnja praksa tzv. usklađivanja nacionalnih propisa sa propisima EU u delu koji se odnosi na Poglavlje 27 (životna sredina) jasno pokazuje nekoliko karakteristika od kojih ni jedna od njih ne uliva poverenje. Ubrzano donošenje zakona (po hitnoj proceduri) i prepisivanje zakona i podzakonskih propisa država, koje su u skorijoj istoriji prošle fazu usklađivanja nacionalnih propisa sa propisima EU i postale članice ove organizacije, imaju ozbiljne posledice na sve subjekte sistema upravljanja u oblasti životne sredine. Ovo naročito ako se imaju u vidu procene da usklađivanje i primena propisa EU u Republici Srbiji trebalo da košta nešto preko deset milijardi evra. U zemlji sa infrastrukturom koja je razarana decenijama, funkcionisanje sistema na nivou lokalne samouprave, na koju je zakonima u oblasti životne sredine iz 2004, i 2009. godine prenet ogroman broj nadležnosti, predstavlja poseban problem. Investicije u privredne grane ili postrojenja koja sama po sebi nose izvesne rizike koje građani u lokalnoj samoupravi prvi i neposredno mogu da osećaju (ili „osećaju“), predstavlja izvanredno područje za manipulacije različitog karaktera. Najbolji primer je već višegodišnje kašnjenje u izgradnji prvog postrojenja za tretman opasnog otpada za koji je EU već bila izdvojila inicijalna sredstva.
Imajući u vidu sve prethodno navedeno, ne iznenađuje to što građani nemaju poverenje u funkcionisanje pravnog sistema i mogućnost da zaštite svoje interese. Građani Republike Srbije žive u zemlji u kojoj su delovi bivših (i nekih sadašnjih) političkih elita, donoseći propise koji su im omogućili „zakonit“ prenos društvenog i državnog kapitala u privatne džepove, učinili sve da priča o vladavini prava, podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, (ne)zavisnom pravosuđu, ljudskim pravima i slobodama, itd. dobije neke karikaturalne elemente. U takvim okolnostima, zagovaranje potreba ubrzanog priliva stranih („stranih“) investicija po svaku cenu (kako se to predstavlja od strane nekih političara) može da u svesti prosečnog građanina ima karakter nastavljanja politike koja u sebi ima neke prevarne namere. Otuda ne iznenađuju ni otpori dovođenju stranih (ili „stranih“) kompanija koje se predstavljaju da imaju nameru da investiraju u oblast eksploatacije prirodnih resursa. Ovo posebno onda kada se od strane samih kompanija daje povoda za to. Neke od njih bi morale imati u vidu da jednostavna krilatica o njihovoj nameri da „dosledno primenjuju pravo“ u Republici Srbiji (što se moglo čuti od strane nekih zagovornika investiranja u eksploataciju nikla), može imati i suprotan efekat od onog koji očekuju i koji ova krilatica može imati u uređenim pravnim sistemima. U okolnostima kakve postoje u Republici Srbiji ne bi trebalo da iznenađuje što takav pristup investitora ostavlja prizvuk, između ostalog, i o postojanju namere da se primenom postojećih propisa (koji imaju praznine, koji međusobno nisu usaglašeni, koji ostavljaju prostora za različita tumačenja, itd), obezbede uslovi za ostvarivanje isključivo ličnih interesa pojedinih grupacija.
Dr Dragoljub Todić, pravnik, stručnjak za pravo životne sredine, ekološku politiku, održivi razvoj i pravo EU
broj 105, mart 2014.