U zemlji u kojoj se političari podjednako optužuju da žele da rasprodaju sve državne resurse i da po svaku cenu koče privatizaciju državnih firmi, koncesija bi teorijski mogla biti valjano rešenje u podizanju efikasnosti korišćenja državne imovine. No, kakve su šanse da se to u praksi i ostvari? I da li dve najpoznatije koncesije u kojoj državni predstavnici nisu želeli da obelodane ugovore daju vrlo jasan odgovor na ovo pitanje?
Koncesija predstavlja vrstu javno-privatnog partnerstva, u kojem se putem ugovora uređuje komercijalno korišćenje prirodnih dobara u javnoj svojini, odnosno obavljanje delatnosti od opšteg interesa. Putem koncesije, javni partner ovo dobro ustupa privatnom na određeno vreme, pod posebno propisanim uslovima, uz plaćanje koncesione naknade od strane privatnog partnera koji snosi rizik vezan za komercijalno korišćenje predmeta koncesije. Po domaćoj regulativi, predmet koncesije mogu biti raznovrsna dobra u raznim delatnostima: energetika, javni putevi, eksploatacija mineralnih sirovina, aerodromi, železnica…
Osnovna prednost koncesionih poslova bi trebalo da bude efikasnost privatnih partnera i njihova tehnološka premoć i inovativnost, koje bi obezbedile da se dobiju moderni infrastrukturni i drugi objekti. Takođe, pozitivna strana koncesionih poslova je činjenica da privatni partner preuzima dobar deo rizika na ovim projektima, dok nerazvijene i zadužene zemlje dobijaju mogućnost za realizaciju poslova koje ne bi mogle sprovesti sopstvenim resursima.
Potencijalni troškovi i negativne strane koncesije proizilaze iz same prirode ovog posla, gde ugovorne strane imaju suprotstavljene interese, pa proces pregovaranja može biti više nego kompleksan, a ništa manje ni nadgledanje i kontrola sprovođenja ovih poslova. Usled veoma dugog perioda trajanja koncesije, često dolazi do zahteva za izmenu inicijalnog sporazuma, a koncesionar je dodatno nezainteresovan za ulaganja u kasnim fazama koncesije. Stoga su u pitanju više nego osetljivi poslovi od javnog interesa, koji se moraju pažljivo sprovoditi u svakoj od faza, kako bi na kraju projekat bio okončan u najboljem interesu građana, odnosno poreskih obveznika.
U Srbiji smo bili svedoci dva velika koncesiona posla, jednim u ranoj, a drugim u kasnoj fazi tranzicije domaće privrede. Premda je jedna koncesija prekinuta (auto-put Horgoš-Požega), a druga je u ranoj fazi sprovođenja (Aerodrom „Nikola Tesla“), veoma je lako pronaći zajedničke karakteristike. Ona osnovna leži u pokušaju da se zamagle ključni delovi ugovora, kako bi izostala ocena o (ne)uspehu ovih projekata.
Putevi kao igre bez granica
Prvi koncesioni posao koji je nakon petooktobarskih promena pokrenula nova demokratska vlast bila je koncesija za auto-put Horgoš-Požega, koji je od početka bio predmet brojnih sporenja, da bi na kraju bio raskinut usled neispunjenja obaveza inostrane ugovorne strane.
Kao argument za sprovođenje koncesije navođeno je loše stanje putne infrastrukture u zemlji, koju u prvim godinama tranzicije nisu uspela značajnije da poprave ulaganja iz donacija i inostranih kredita. Oko opravdanosti koncesije, glavni spor je vođen na relaciji pokrajinske-republičke vlasti, jer su predstavnici vojvođanske vlade isticali da je veliki deo posla na teritoriji Vojvodine već bio urađen i to pre svega sredstvima Pokrajine. Vojvođanski zahtevi su ignorisani, pa su tokom 2005. godine sprovedene pripreme, uključujući i pozitivno mišljenje republičke vlade za ovaj posao.
Vrednost koncesionog posla koji bi trajao 25 godina iznosila je oko 1,5 milijardi evra (premda se kasnije spekulisalo i sa nekoliko stotina miliona nižom sumom), a predmet su bili leva traka auto-puta Novi Sad-Horgoš, održavanje auto-puta Novi Sad-Beograd i projektovanje i izgradnja auto-puta Beograd-Požega.
Početkom 2007. godine, Vlada je odobrila ugovor firmi FCC-Alpina, ali je njegovo potpisivanje kasnilo nekoliko meseci. To je bio uvod u višegodišnje mučno nadigravanje ugovornih strana, domaćih političkih i raznih drugih interesdžija, koje je okončano izgubljenim godinama u izgradnji infrastrukture, ali na svu sreću bez direktnih finansijskih posledica nakon sprovedene arbitraže.
Potpisani ugovor u martu 2007. godine nije objavljen, a ova praksa nastaviće se i kasnije u primeni strategije privlačenja inostranih investitora. Količina objavljenih podataka o sklopljenim poslovima od javnog interesa obično je bila obrnuto srazmerna njihovom značaju, a često su se domaće vlasti skrivale iza navodnih interesa inostranih partnera.
Nakon pritiska pokrajinskih vlasti i javnosti, delovi koncesionog ugovora su tokom godine ipak objavljeni, ali bez dodatih aneksa, što je već uveliko stavilo mrlju na ovaj posao. Situaciju je dodatno pogoršavala neozbiljnost koncesionara koji nije obezbedio finansijsku konstrukciju do planiranog početka izgradnje auto-puta, simbolično postavljenog za 1. april 2008. godine.
Kasnije će se ispostaviti da u ovom poslu nisu falile samo bankarske garancije već i glavni projekat, a više nego zakulisnu situaciju komplikovala je izborna kampanja koja se u zemlji vodila tokom 2008. godine. Ugovor o koncesiji ostao je na snazi i nakon 31. marta, ali je njegova sudbina definitivno zapečaćena kada je koncesionar sredinom godine tražio dodatne izmene ugovora u svoju korist. Krajem godine, ugovor koji je tek tada objavljen u potpunosti, zvanično je raskinut. Skoro pet godina kasnije, 2013. godine, okončana je arbitraža u kojoj su domaći poreski obveznici uspeli da izađu neokrznuti za amaterizam svojih zakonski izabranih predstavnika.
Magla na aerodromu
Koncesija beogradskog aerodroma nije imala ništa manje živopisnu priču, s bitnom razlikom da ovde javnost do sada nije uspela da izdejstvuje obelodanjivanje ovog veoma važnog ugovora od opšteg interesa. Ponovo su se predstavnici izvršne vlasti sakrili iza navodnih interesa koncesionara, računajući i na sve izraženiju učmalost i oguglalost društva i po mnogo bitnijim temama.
Nakon petooktobarskih promena, bilo je više pokušaja da se beogradski aerodrom modernizuje, od okasnelih i neuspešnih rekonstrukcija do predlaganja različitih modela njegove privatizacije. Pošto je kompanija 2005. godine odvojena od JAT-a, i od nje su odstranjene sve delatnosti koje se ne odnose na osnovno poslovno područje, sprovedena su pozamašna ulaganja, koja su neretko pratili korupcionaški skandali.
Otvaranje zemlje ipak je donelo zamah prometa, pa se među domaćim kreatorima ekonomske politike već 2007-2008. godine razmišljalo o privatizaciji kompanije, koju je privremeno zaustavila svetska finansijska kriza. Uporedo, kompanija je bila predmet populističkog zakona o besplatnim akcijama, pa su građani postali suvlasnici 15 odsto kapitala, a akcije su ugledale svetlost berzanskog dana 2011. godine.
Nova faza u komplikovanom razvoju ove kompanije nastupila je 2014. godine, odlukom države da sa arapskim partnerima formira nacionalnu avio kompaniju („Air Serbia“). Domaća vazdušna luka putem nenaplaćivanja taksi predstavljala je, faktički, instrument države za ispunjavanje sopstvenih ugovornih obaveza, čime je drastično podrivan njen finansijski položaj.
Istina, „Air Serbia“ je znatno doprinela povećanju prometa na beogradskom aerodromu, pa je 2017. godine, kada je otpočelo sprovođenje koncesionog postupka, kroz kompaniju prošlo blizu šest miliona putnika. Veliki broj neobavezujućih ponuda za ovaj posao sveo se na nekoliko imena, a početkom 2018. godine Vlada je proglasila francuski VINCI pobednikom 25-ogodišnje koncesije, sa ugovorenom inicijalnom naknadom od 501 milion evra i godišnjim koncesionim naknadama u rasponu od četiri do 16 miliona evra (ne nižim od pet odsto godišnjeg prihoda).
To je otprilike bilo sve što je javnost saznala iz ovog ugovora, da bi u narednom periodu počeli da se otkrivaju nepovoljni detalji, o čemu se uveliko spekulisalo posebno zbog visine koncesione naknade iznad svih očekivanja. Prve žrtve koncesionog ugovora postali su žitelji nišavskog regiona, s obzirom da je razvoj Niškog aerodroma ograničen, što je na kraju i potvrđeno stavljanjem kompanije pod kontrolu republičkih vlasti. Kakva će sudbina iz ovog posla zadesiti ostale građane ostaje da se vidi, ali zatamnjene strane ugovora ne daju veliku nadu da se iza njih kriju blagodeti po poreske obveznike ove zemlje.
Nenad Gujaničić
Biznis i finansije broj 186, septembar 2021.
Foto: Pixabay