Zašto je nadležni ministar u uredbu o radnoj aktivaciji korisnika novčane socijalne pomoći učitao više sadržaja nego što u njoj stoji? Da li je ideja o obaveznom zarađivanju socijalne pomoći, koja je po duhu potpuno suprotna našem zakonu, plod ishitrene revnosti ili novo testiranje javnog mnjenja za skretanje udesno? Kako god, odvukla je pažnju javnosti od suštinskog pitanja kako društvo može da pomogne ljudima u dugotrajnoj oskudici da iz nje izađu.
Uredba o radnoj aktivaciji korisnika novčane socijalne pomoći, čiji je stvarni domet trebalo da bude određivanje mera aktivacije i uspostavljanje saradnje centara za socijalni rad i Nacionalne službe zapošljavanja u postupku aktivacije, i ništa više od toga, ustalasala je javnost, pokrenula nekoliko inicijativa za ispitivanje njene ustavnosti (Zaštitnika građana, nevladinih organizacija i Demokratske stranke) i postala jednokratna tema za medije.
Između workfare – tj. obaveze korisnika socijalne pomoći i/ili naknada za nezaposlenost da rade na `društveno korisnim` poslovima dok primaju pomoć, koju je u javni diskurs, nehotice ili s namerom, uveo ministar za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja Aleksandar Vulin i politike aktivacije koju poznaje naš zakon, postoji značajna razlika.
Kod workfare-a je akcenat je na tome da korisnici socijalne pomoći moraju da odrade ono što dobijaju od društva, iz sledećih razloga: jer poreski obveznici treba da steknu utisak da za svoj novac koji odvajaju za ove potrebe „dobijaju nešto za uzvrat“, (efektan način za pridobijanje populističkih poena), jer će kod korisnika koji su dugo izvan tržišta rada osvežiti radne navike i treće jer, navodno, ovakvo angažovanje podstiče socijalnu koheziju.
U praksi se ovo rešenje koje je u Velikoj Britaniji uvedeno 2011, po ugledu na američki uzor (koji je kasnije sledila i Mađarska) pokazalo kao veoma kontraverzno jer zapošljava ljude izvan sistema zaštite radnih prava, korisnicima socijalne pomoći daje zadatke slične ili istovetne onim koji obavljaju osuđenici koji izdržavaju kaznu kroz obavljanje društveno korisnog rada i „oduzima vreme korisnika socijalne pomoći da tragaju za programima osposobljavanja i poslovima za koje poseduju nekakve kvalifikacije i afinitet“. Takav je zaključak izvelo britansko ministarstvo za rad i penzije posle analize iskustava SAD, Australije i Kanade. Pojedine britanske kompanije odbile su da angažuju takve radnike citirajući neetičnost takvih rešenja.
Preciznosti radi treba reći da je koncept aktivacionih politika, novost i u svetu, koji ga je prigrlio u vreme krize 2007. kada su se i najrazvijenije zemlje suočile sa činjenicom da nisu u stanju da korisnicima neograničeno obezbeđuju veoma solidnu socijalnu pomoć, (što kod nas nije slučaj). Sve politike aktivacije (a imaju ih sve zemlje OECD), predstavljaju pomeranje diskursa na desno i u zemljama izrazito socijaldemokratske i leve orijentacije, ali sa nešto istančanijim modalitetima podrške građanima u nevolji.
Na nivou EU ne postoji veliki broj evropskih direktiva već je izabran otvoreni metod koordinacije (princip uređivanja pojedinih oblasti u EU) i davanje smernica u vezi sa njima. Jedna od njih je zapošljavanje, socijalna politika i inkluzija, čiji je aktivacija deo. Reč je o veoma složenom konceptu čiji modaliteti u velikoj meri zavise od finansijskih mogućnosti i afiniteta zemalja u kojima se sprovode.
U našem Zakonu o socijalnoj zaštiti, usvojenom 2011. posebno je istaknuta proaktivna uloga korisnika. On predviđa mogućnost da Centri za socijalni rad (CSR) sklapaju sporazume (individualne planove aktivacije) sa korisnicima o njihovoj aktivaciji. Predviđaju se i posebni protokoli sa Nacionalnom službom zapošljavanja (NZS), kako bi se povećale mogućnosti za zapošljavanje radno sposobnih korisnika pomoći, objašnjava Ljubomir Pejaković, dugogodišnji poznavalac ove oblasti i saradnik NVO Mreža istraživača socijalnih prilika (Mreža ISP).
„U javnosti osporavana uredba, prevashodno, ima za cilj da propiše mere socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći u skladu sa članom 80. Zakona o socijalnoj zaštiti. Sve mere koje su u uredbi navedene su legitimne i ne vidim u njima ništa što bih osporio“, kaže Božidar Dakić, konsultant i raniji direktor Republičkog zavoda za socijalnu zaštitu. „Drugi cilj uredbe je bliže uređivanje saradnje CSR i NSZ što proizilazi iz člana 86. Zakona o socijalnoj zaštiti iako se, verovatno greškom, uredba ne poziva na ovaj član zakona. Sama Uredba ne predstavlja svetao primer podzakonskih akаta i imao bih brojne sugestije u odnosu na njen sadržaj, koji, svakako, nije uzrok neslaganja koja su mogla da se čuju u javnosti. Diskusija koja se povela u medijima, zapravo ne proizilazi iz uredbe već iz njenog trapavog predstavljanja i nedostatka akata koji bliže uređuju aktivaciju korisnika novčane socijalne pomoći“.
Te trapavosti, su sudeći prema izveštavanju medija o angažovanju korisnika na uređenju dvorišta crkve Sv. Dimitrija u Kosovskoj Mitrovici uši korisnika veoma dobro uhvatile pa su u njihovim izjavama dominirali poruke poslušnosti i zahvalnosti državi.
„Nasuprot utisku koji je stečen u javnosti, Uredba nigde ne predviđa posledice za korisnike NSP-a u slučaju da odbiju neku od mera. Šta više, uredba to ne može da propiše jer su uslovi za prestanak prava na novčanu socijalnu pomoć, zakonska materija i ne propisuju se podzakonskim aktima“, kaže Dakić. „U članu 4. Uredbe, gotovo da je prepisana odredba člana 80. ZSZ koja predviđa umanjenje ili prestanak prava na NSP u slučaju neopravdanog neizvršenja sporazuma o aktivnom prevazilaženju posledica nepovoljne socijalne situacije. Dakle, uslov za umanjenje i prestanak prava je propisan Zakonom a ne uredbom.“
Druga tema koja je okupirala pažnju javnosti je umanjenje ili prestanak prava na NSP u slučaju da korisnik odbije učešće u javnim radovima odnosno umanjenje iznosa NSP u odnosu na prihode stečene putem obavljanja javnih radova. „Ova tvrdnja se ne može svrstati čak ni u slobodno tumačenje Zakona i podzakonskih akata jer je u potpunoj suprotnosti sa istinom. Naime, članom 86. stav 3 ZSZ predviđeno je pravo korisnika NSP na učešće u javnim radovima što znači da mu iznos NSP-a ne može biti umanjen na osnovu prihoda stečenih obavljanjem javnih radova“, objašnjava sagovornik B&F.
Treće pitanje koje se vezuje za Uredbu odnosi se na zapošljavanje na određenim poslovima. Korisnik NSP-a kao i svako nezaposleno licе, u skladu sa propisima koji uređuju oblast zapošljavanja ali i ZSZ, ima obavezu da ne odbije odgovarajuće zaposlenje koje mu je ponuđeno. Korisnik NSP-a ne može snositi nikakve posledice u pogledu prava na NSP u slučaju da odbije posao koji nije u skladu sa kompetencijama. Ovo takođe nije, niti može biti, uređeno Uredbom o merama socijalne uključenosti, navodi Dakić.
Povrh toga, uredba u ovom trenutku nije primenljiva jer nedostaju najmanje dva podzakonska akta. Prvo potrebno je da ministar propiše sadržaj individualnog plana aktivacije odnosno sporazuma o aktivnom prevazilaženju posledica nepovoljne socijalne situacije. Drugo, aktivacija je usluga socijalne zaštite koja spada u grupu savetodavno-terapijskih i socio-edukativnih usluga (član 40. Stav 1 tačka 4 ZSZ). Zakon je predvideo da standardi za ovu grupu usluga budu uređeni podzakonskim aktom ali to, na žalost, još uvek nije učinjeno, slažu se Pejaković i Dakić.
Nije na odmet reći da kod nas postoje brojna istraživanja o zainteresovanosti korisnika za radnu aktivaciju. Tako je na primer Romski informativni centar u istraživanju o dobrovoljnom radnom angažovanju (2012) naveo da su brojni eksperimentalni programi koji su u nekim gradovima u Srbiji bili sprovođeni još od 2007. ocenjeni uspešnim i od strane korisnika i od strane preduzeća u kojima su oni bili angažovani (uključujući tu i interes za trajno angažovanje radnika). U studiji Marine Petrović, „Socijalna pomoć i aktivacija u Srbiji: U potrazi za inkluzivnim rešenjim“ (CLDS) čiji je cilj bio da ponudi osnovu za procenu efekata Zakona o socijalnoj zaštiti, detaljno su navedeni razlozi zbog kojih je samo polovina korisnika NSP prijavljena kod službi zapošljavanja aktivno tražila posao (osnovno ili niže obrazovanje, invaliditet, bolest, nega drugog lica i obeshrabrenost), i sugeriše da su javni radovi (čiji je obim od tada znatno redukovan), daje dobre rezultate među korisnicima NSP iz starosnih grupa 30-49 i 50-64, dok mlađim korisnicima treba ponuditi povratak u sistem obrazovanja, dokvalifikaciju i subvencionisano zapošljavanje. U studiji se takođe navodi da bi „za one koji ne žele da se vrate u školu niti da učestvuju u obuci, uslovljavanje novčane pomoći učešćem bio dobar podstrek. “
Ta ili slična rečenica zajedno sa još jednom konstatacijom iz ove studije da „rezultati (sprovedene ankete prim.aut.) pokazuju da je postojeći sistem socijalne zaštite u Srbiji pasivan i da podstiče zavisnost od socijalne pomoći“, je verovatno bila ministrova inspiracija.
To međutim i dalje ne daje kart blanš za uslovljavanje NSP. Naprotiv, objašnjava Dakić, „sve dok traju mere poput obrazovanja, stručnog osposobljavanja, ili učešća u javnim radovima, korisnik uredno prima novčanu socijalnu pomoć sve do trenutka ostvarivanja prihoda koji su viši od cenzusa za ostvarivanje prava na NSP koji je predviđen Zakonom“.
Još jedna studija “Od neaktivnosti do zaposlenosti – Analiza uticaja javnih politika i faktora koji utiču na neaktivnost: Mogućnosti za rast aktivnosti i zaposlenosti“ (2012) koju je Fond za razvoj ekonomske nauke uradio za Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva ukazuju na to šta bi uredbom i pravilnicima trebalo poboljšati. Rezultati istraživanja FREN ukazuju na nisku povezanost između sistema socijalnog osiguranja, zapošljavanja i obrazovanja: prema svedočenju korisnika NSP u svega 3% situacija radnici NSZ upućuju korisnike na usluge socijalnih radnika, dok socijalni radnici u 0,5% situacija upućuju na usluge koje pruža NSZ. Uz to, socijalni radnici i savetnici u NSZ veoma retko (u 4% situacija) upućuju korisnike NSP ka sistemima formalnog obrazovanja.
Kako to prevazići u uslovima kad su centri za socijalni rad već preopterećeni, a svaki stručni radnik bi sada morao da uradi i vodi realizaciju za oko 70 individualnih planova aktivacije je posebno pitanje, kaže Pejaković.
Drugi važan uvid FREN je da korisnici NSP oklevaju da se zaposle makar i sa pola radnog vremena jer bi odmah izgubili pomoć države (što je posebno važno za žene koje treba da se brinu i o deci) zbog čega je FREN predložio rešenja koje bi podsticale korisnike NSP da se zaposle, odnosno da izvesno vreme dobijaju i deo socijalne pomoći kao nagradu što su našli posao. To bi ujedno bio i korak ka smanjivanju sive ekonomije u kojoj su ponekad korisnici pomoći uključeni.
broj 112/13, decembar 2014/januar 2015