Neka opština ili grad može da radi sve po zakonu a da ne postigne ništa, jer u rešavanju problema koji se gomilaju decenijama sve je teže razlučiti šta je uzrok a šta posledica, te koji su to prioriteti koje je potrebno rešavati odmah i shodno vrlo ograničenim budžetskim sredstvima. Stoga je krajnje vreme da se delotvorno upravljanje lokalnim finansijama stavi u prvi plan, kako ne bismo rasipali i ono malo što imamo, ističe Ana Jolović, direktorka projekta „Reforma lokalnih finansija“.
Na pitanje zašto se stanovništvo iseljava iz manjih mesta u Srbiji, lakonski odgovor glasi: zato što nema posla, niti mladi vide perspektivu. Ali ako neka manja opština prepozna odliv stanovništva kao svoj prioritetni problem i odluči da sredstva iz budžeta koja joj preostanu kada pokrije sve materijalne troškove za dnevno funkcionisanje usmeri na rešavanje tog pitanja, odakle će početi?
Da li će novac uložiti u edukaciju radno sposobnih kako bi se poboljšale njihove šanse za zapošljavanje? Ili u programe za podsticanje preduzetništva i razvoj malih i srednjih preduzeća? Ili u nedostajuće puteve i kanalizaciju, bez kojih je teško zamisliv i svakodnevni život, a kamoli poslovanje? Odakle, s druge strane, obezbediti veću dostupnost i kvalitet lečenja i školovanja ako lokalna privreda posrće? Koliko su, pak, ta ulaganja isplativa u situaciji kada se stanovništvo osipa a broj novorođene dece može „prebrojati na prste“?
Šta je od navedenih i još mnogo drugih manjkavosti na terenu uzrok, a šta posledica? Ako je teško razlučiti „šta je kokoška a šta jaje“, kako onda odrediti mere koje će dati rezultate i pri tom mogu da se isfinansiraju raspoloživim novcem u lokalnom budžetu, da opština umesto željenih rešenja ne bi dobila novi problem – dugove koje ne može da pokrije?
Ovaj primer pokazuje da ono što može delovati jednostavno na papiru „koji sve trpi“, u praksi ume da preraste u „kvadraturu kruga“ ionako ograničenih opštinskih i gradskih budžeta. Stoga je krajnje vreme da se delotvorno upravljanje lokalnim finansijama stavi u prvi plan, kako ne bismo rasipali i ono malo što imamo, objašnjava Ana Jolović, direktorka projekta „Reforma lokalnih finansija“ (RELOF) zašto je pokrenut upravo ovakav program za stručnu i tehničku podršku opštinama i gradovima u Srbiji radi boljeg upravljanja lokalnim budžetima.
Različiti ciljevi traže različite mere
Jolović podseća da je u prvoj fazi ovog projekta, koji finansira švajcarska vlada, učestvovalo šest gradova i opština: Vranje, Knjaževac, Paraćin, Osečina, Sremska Mitrovica i Užice. Uzorak je biran tako da lokalne zajednice budu raznolike geografski, po ekonomskoj razvijenosti i kapacitetima, kako bi se na terenu što bolje uočile sličnosti i razlike, kao i mogućnosti da se podstakne njihova saradnja i zajedničko delovanje.
Druga faza projekta, koja se sprovodi od februara prošle godine, obuhvatiće tokom četiri godine ukupno preko 40 gradova i opština i više od 50 lokalnih javnih preduzeća, a rad sa njima se odvija kroz četiri glavne aktivnosti: uvođenje ili unapređenje finansijskog upravljanja i kontrole, interne revizije, nadzora nad javnim preduzećima i uvođenja inovacija u upravljanju finansijama. Pomenute aktivnosti su definisane u saradnji sa lokalnim samoupravama i to na način da se uspostavi celovit i delotvoran sistem, „jer on ne postoji kao odvojeni silosi, već se oni prelivaju jedan u drugi“, ističe Jolović.
Polazište tog sistema je da svaka opština ili grad, shodno sopstvenim specifičnostima odredi prioritete: da li je to razvoj strateške industrije, organske poljoprivrede ili turizma? „Ako su ciljevi različiti, onda i mere koje se sprovode radi postizanja zadatih ciljeva ne mogu da budu iste“, naglašava Jolović. „Naše iskustvo na terenu je pokazalo da opština može da radi sve po zakonu a da ne postigne ništa. Ona nije probila budžet, nije trošila sredstva nezakonito, ali je efekat njenog rada jednak nuli. Najčešći razlog je upravo to što nije odredila prioritete koje će finansirati sa ono malo raspoloživog novca. Sve i da su budžeti veći, ne možete pokriti sto ciljeva istovremeno. Znači, uprava mora da se fokusira na ono što je prioritet za sadašnji trenutak, pa kada se taj cilj ispuni da se ide ka narednom“.
Finansijsko upravljanje i kontrola su politike i procedure koje pomažu da se postignu zadati ciljevi, a sledeći korak je uvođenje interne revizije. Ona se uspostavlja unutar lokalne samouprave ali tako da je organizaciono nezavisna u svom radu i ima i savetodavnu ulogu: da prati da li uspostavljene politike i procedure funkcionišu, odnosno da li su postavljene tako da se može kontrolisati rizik da bi se postigli ciljevi.
Specifičnosti poslovanja javnih preduzeća
Treća aktivnost, nadzor nad lokalnim javnim preduzećima je posebno bitna zbog njihove specifične uloge u životu zajednice, „pa ako se desi da neko javno preduzeće zapadne u tolike dugove da mu preti bankrot – to može predstavljati ogroman fiskalni rizik“, upozorava Jolović, „jer iako pravno možete da proglasite stečaj, vi ne možete ostaviti građane i privredu bez vode, kanalizacije, čišćenja i drugih komunalnih usluga“.
Rad na terenu je pokazao da su greške pre svega posledica nedovoljnog znanja, jer se za veoma kratko vreme uvodi mnogo novina, ali se za njihovu primenu ne daje odgovarajuća obuka. „Mi očekujemo od javnih preduzeća da uvedu korporativno upravljanje, a da pri tom niko zaposlene ne obučava kako da to urade i da primene sve njegove aspekte koji su sadržani u više različitih zakona, što predstavlja problem u tumačenju čak i pravnicima koji nisu specijalizovani za ovu oblast“, kaže Jolović.
Druga bitna stvar jeste da opština ili grad, kao osnivač javnog preduzeća, precizno odredi šta su poslovni ciljevi preduzeća u skladu sa javnim interesom, i da se to jasno predoči kroz razvojni plan. Takođe, lokalna samouprava je ta koja je odgovorna za koordinaciju godišnjih planova javnih preduzeća, „kako se ne bi dešavalo da se jedna ista ulica prekopava svaki čas za različite namene“.
U ovom segmentu je postignut veliki napredak zahvaljujući i aktivnom uključivanju Ministarstva privrede, kaže Jolović i dodaje da se zajednički radi na izradi softvera za praćenje i izveštavanje o rezultatima poslovanja javnih preduzeća. Novi informacioni sistem će biti dobra osnova za izradu različitih uporednih, sektorskih i teritorijalnih analiza, unutar javnih preduzeća, na nivou lokalne zajednice, kao i na nivou cele Srbije.
Delotvoran sistem nezavisno od kadrovskih promena
Četvrta aktivnost, uvođenje inovacija u upravljanju budžetom trenutno se sprovodi samo u opštinama koje su učestvovale u prvoj fazi projekta, a jedan od njenih ciljeva je da u celokupan sistem planiranja i kontrole lokalnih finansija integriše i indirektne budžetske korisnike, kao što su škole, biblioteke, kulturne ustanove ili sportska udruženja. „Ono što spaja sve četiri aktivnosti u projektu je upravljačka odgovornost i to ne samo za poslovanje prema zakonu već i za postizanje zadatih ciljeva“, naglašava Jolović i dodaje da se na ovaj način uspostavljaju jasne procedure šta je čiji posao i kako se on realizuje. Time se obezbeđuje da rad uprave, direktnih i indirektnih budžetskih korisnika ne zavisi od pojedinaca i usmenih dogovora, već da sistem funcioniše po utvrđenim pisanim pravilima i nezavisno od kadrovskih promena.
Dodatno, u projektu se insistira na razvoju međuopštinske saradnje, s ciljem da se prepoznaju zajednički interesi i udruže resursi za njihovo ostvarivanje, bilo da je reč o izgradnji strateški važnih infrastrukturnih projekata, mogućnosti da opštine sa manjim kapacitetima zajednički osnivaju neka javna preduzeća, pa do toga da se udružuju u projektima za pribavljanje sredstava iz EU fondova.
Uspostavljanjem saradnje, opštine mogu biti i kadrovska podrška jedne drugima i po okončanju švajcarskog projekta. S druge strane, konzistentan, trenaparentan i delotvoran sistem upravljanja javnim finansijama, pa time i podizanje finansijskog rejtinga gradova i opština, otvara daleko veće šanse za priliv investitora i to ne samo institucionalnih, već i građana koji žele da ulažu u razvoj svoje sredine, poručuje Ana Jolović.
Tekst je objavljen u februarskom broju magazina Biznis i finansije