Najveći broj javnih nabavki u Srbiji sveo se na jednu ili dve prispele ponude, a kako se smanjuje broj ponuđača tako raste ukupna vrednost ugovorenih poslova. Trenutno je preko dve trećine ukupne vrednosti narudžbina u javnom sektoru izuzeto od primene Zakona o javnim nabavkama.
Od deset najvrednijih ugovora koji se sklope u postupcima javnih nabavki u Srbiji, devet je zaključeno samo na osnovu jedne ili dve prispele ponude, pokazuje istraživanje Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava. Prema podacima Instituta društvenih nauka, konkurencija u javnim nabavkama se prepolovila za samo nešto više od decenije, dok je uporedo rasla vrednost ugovorenih poslova, koja je sa prosečnih tri milijardi evra godišnje porasla za 48% u 2021. godini, na 4,75 milijardi evra. Šta ovo znači za privredu i građane?
Koliko su javne nabavke važne za ekonomiju svake zemlje pokazuje podatak da je njihova vrednost u zemljama EU dostigla oko 2.000 milijardi evra ili oko 14% BDP-a. Prema poslednjem Godišnjem izveštaju o javnim nabavkama u Srbiji za 2021. godinu, one su ukupno vredele 559,7 milijardi dinara, ili približno 9% BDP-a.
Ukoliko se za jedan raspisan konkurs pojavi šest do osam ponuđača, može se ostvariti ušteda od 12% do 14% nabavne cene. Smanjivanjem broja postupaka u kojima se za posao javlja samo jedan ponuđač za 2,5% do 6%, u Evropskoj uniji se godišnje uštedi između 4,5 i 10,9 milijardi evra. Samo iz ovih primera je vrlo jasno koliki je značaj konkurencije u javnim nabavkama „i kako male procentualne promene imaju veliki uticaj na iznos sredstava koji će utrošiti javni sektor u pružanju usluga građanima“, ističu Predrag Jovanović i Ivana Ostojić sa Instituta društvenih nauka u svom istraživanju o efektima javnih nabavki na ekonomiju.
S druge strane, javne nabavke predstavljaju jedan od ključnih generatora korupcije u svetu. Evropska komisija procenjuje da se u zemljama članicama godišnje izgubi po tom osnovu oko 120 milijardi evra, što je malo manje od ukupnog godišnjeg budžeta Evropske unije. Kolike su razmere korupcije u javnim nabavkama u Srbiji može se zaključiti samo posredno, na osnovu Indeksa percepcije korupcije koji objavljuje Transparency International. Po vrednosti ovog indeksa, Srbija se nalazi daleko ispod proseka evropskih zemalja, pa čak i ispod globalnog proseka, a među bivšim jugoslovenskim republikama slabiji rezultat beleži samo Bosna i Hercegovina.
Zašto je asfaltiranje puteva raj za korupciju
Pored toga što negativno utiče na ekonomičnost trošenja javnih sredstava, korupcija u javnim nabavkama dovodi do slabljenja konkurencije, pa samim tim i konkurentnosti domaćih preduzeća, odnosno ponuđača. Zbog znatno složenije administrativne procedure u snabdevanju javnog sektora, preduzeća imaju veće transakcione troškove kada konkurišu za te poslove, nego kada se prijavljuju kao dobavljači privatnih kompanija. Stoga, ukoliko postoji visoka percepcija korupcije u javnim nabavkama, sve više kompanija odustaje od poslovanja s javnim sektorom, a to dovodi do rasta cena i nepovoljnijih uslova za naručioce.
U isto vreme, sa rastućom kartelizacijom tržišta javnih nabavki, uspeh ponuđača sve više zavisi od dogovora i ograničavanja ponude, dok se unapređenje kvaliteta, bolje usluge i niže cene zanemaruju. Ishod je da ova preduzeća postaju nekonkurentna na tržištima van javnih nabavki.
S ciljem da uvećaju svoju zaradu, članovi kartela mogu se dogovoriti da samo jedno preduzeće konkuriše za posao a ostala se ne prijave, ili da konkurišu sa unapred nepovoljnijim ponudama od firme koju su odredili da će dobiti posao, dok je treća opcija da podnesu zajedničku ponudu. U svim ovim slučajevima cilj da se postigne viša cena, pa samim tim i zarada koju će međusobno podeliti. Ključni faktori od kojih zavisi da li će se ponuđači lakše ili teže dogovoriti su koncentracija na tržištu, standardizacija proizvoda i redovnost postupaka javnih nabavki.
Što je broj firmi koje se tajno dogovaraju manji, sporazum je lakše postići i obrnuto – kada raste broj članova kartela opada pojedinačna dobit za svakog od njih i teže se dolazi do zajedničkog interesa. Isto važi i u pogledu standardizacije predmeta nabavke, ukoliko je ona veća, dogovor se lakše postiže. Recimo, kod asfaltiranja puteva, postoje jasni standardi koji se moraju zadovoljiti i potencijalnim ponuđačima ostaje da se dogovore samo oko cene, ali je teže naći zajedničku opciju ako se traže ponude koje se značajno razlikuju u pogledu tehničkih specifikacija i troškovne strukture. Takođe, ako se javne nabavke raspisuju redovno svake godine, članovima kartela je teže da ne prekrše raniji međusobni dogovor, nego kada se konkursi objavljuju jednom u više godina.
Jovanović i Ostojić ističu da se ovaj problem i šteta koju on nanosi javnom sektoru, privredi i građanima uopšte ne istražuje kod nas, iako je jasno da neprekidno smanjivanje broja ponuđača, naročito u nekoliko poslednjih godina, upućuje da ovakvi dogovori postoje. Firme koje monopolizuju domaće tržište javnih nabavki uspešno sprečavaju ulazak drugih preduzeća upravo zahvaljujući ograničavanju konkurencije koja je prisutna od početka primene Zakona o javnim nabavkama, usvojenog 2002. godine.
Izuzeća postala pravilo
Uprkos tome što su tokom godina uvođene mere koje su imale za cilj da suzbiju pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja javnog poziva, naručioci poslova u javnom sektoru su razvili druge načine da zaobiđu primenu zakona. Nameštanje postupaka sve više se sprovodi kroz „podešene“ tehničke specifikacije, kao i zloupotrebe u fazi izvršenja ugovora. Mada je izvršenje ugovora označeno kao jedan od najznačajnijih izvora zloupotreba u javnim nabavkama, do danas nema naznaka da je nad ovom fazom uspostavljena kontrola.
Usled nameštanja postupaka javnih nabavki, došlo je do drastičnog pada broja ponuđača, što ilustruje podatak da je prosečan broj ponuda pao sa 8,5 u 2003. godini na 2,5 u 2021. godini, dok je udeo postupaka sa samo jednom prispelom ponudom u istom periodu porastao sa 14% na 55%.
Najdrastičniji vid zloupotreba je praksa da se na sve veći broj ovakvih postupaka ne primenjuje Zakon o javnim nabavkama. To je dovelo do toga da je trenutno preko dve trećine ukupne vrednosti javnih nabavki izuzeto od primene važeće regulative. Evropska komisija je označila ovu pojavu kao najopasniji vid degradiranja zakona i u svom Izveštaju o napretku Srbije 2022. istakla potrebu da se ukinu izuzeća za infrastrukturne projekte. „Ako se tome doda da je upravo u 2021. godini, kada je udeo izuzeća dostigao maksimum, uporedo uvećana i ukupna vrednost javnih nabavki za 48% na 4,75 milijardi evra, to znači da se sve veća javna sredstva troše mimo zakona, što povećava opasnost od zloupotreba i korupcije“, ističu autori istraživanja.
Odsustvo bilo kakve konkurencije u većini postupaka, uz dominaciju nabavki koje su izuzete od primene Zakona o javnim nabavkama, izrazito pogoduje stvaranju monopolskih ili oligopolskih struktura. One imaju prednosti u odnosu na rivale koji tek ulaze na tržište zahvaljujući tome što bolje od „novajlija“ poznaju potrebe naručioca i imaju bliske veze sa njim stvorene tokom realizacije ranije dobijenih poslova, što im omogućava da uspešno brane svoje pozicije. Na taj način vremenom samo jačaju, uspostavljajući „začarani krug“ koji ima za posledicu dalje smanjivanje konkurencije i sve više cene koje plaćaju naručioci zbog nepostojanja alternative u nabavci.
Autori istraživanja ističu da je nužno ukazati i na pitanje pouzdanosti podataka o javnim nabavkama koje objavljuju nadležna tela. Naime, pokazatelji kod kojih je zabeleženo značajno pogoršanje, kao što je rast udela ugovora kod kojih je prispela samo jedna ponuda, ne objavljuju se u godišnjim izveštajima Kancelarije za javne nabavke posle 2018. godine. To je ujedno i godina od kada se izrazito povećava udeo javnih nabavki koje su izuzete od primene zakona.
Maja Đurić
Biznis & finansije 209, maj 2023.
Foto: Anderson Rian, Unsplash